II SA/Po 752/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Jolanty Werle-Binas sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "A" spółka z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy; 1. Stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia (...) nr (...) 2. Określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej spółki kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak II SA/Po 752/08 UZASADNIENIE J. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "B" wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku biurowego w Poznaniu przy ul. (...). Ponieważ w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. o uzgodnienie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Postanowieniem z dnia (...) marca 2008 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P., w oparciu o art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 kpa uzgodnił przedmiotową inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej, wskazując, iż dojazd do terenu inwestycji powinien odbywać się na dotychczasowych zasadach istniejącym zjazdem z ulicy (...), zaś pełne potrzeby parkingowe dla istniejącej i planowanej zabudowy należy zabezpieczyć na terenie działki inwestora. Jednocześnie na podstawie art. 107 § 4 kpa odstąpiono od uzasadnienia postanowienia z uwagi na uwzględnienie w całości żądania wnioskodawcy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "A" sp. z o.o. w P. W uzasadnieniu podniesiono m.in., iż realizacja przedmiotowej inwestycji może uniemożliwić zapewnienie sprawnej komunikacji w okolicach przedmiotowej nieruchomości, wskazano na bezpodstawne odstąpienie przez organ od uzasadnienia rozstrzygnięcia, podniesiono wady postanowienia polegające zdaniem spółki na braku właściwego oznaczenia organu orzekającego, braku wskazania w sentencji stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia (...) czerwca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił m.in., że Zarząd Dróg Miejskich uzgadnia planowane inwestycje jako zarządca pasa drogowego i ma na względzie wyłącznie zakres obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji i warunki dostępu inwestycji do drogi publicznej. Podstawą jego działania są przepisy art. 29 i art. 35 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Podkreślono, iż planowana inwestycja polega na nadbudowie istniejącego obiektu. Organ I instancji miał prawo do odstąpienia od uzasadnienia postanowienia, bowiem działał on na wniosek właściwego wydziału administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzono, iż w aktach sprawy znajduje się postanowienie sporządzone w sposób prawidłowy, wskazujące na organ je wydający. Prawidłowo też sporządzono osnowę postanowienia. Zdaniem Kolegium wskazywanie w jego treści na osobę inwestora lub inne strony postępowania byłoby niewłaściwe, bowiem osoby te otrzymują rozstrzygnięcie zarządcy drogi do wiadomości. Na opisane postanowienie Kolegium Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "A" sp. z o.o. w P. wniosło skargę do sądu administracyjnego, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia Zarządu Dróg Miejskich w P. Skarżący powtórzył zarzuty odnośnie postanowienia organu I instancji zgłoszone w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, iż inwestor musi dysponować prawem do nieruchomości, przez którą odbywać ma się zjazd, co w niniejszej sprawie nie występuje, treść uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego jest nacechowana emocjonalnie bez zachowania zasady obiektywizmu, postanowienie organu II instancji jest wadliwe, a mianowicie błędnie wskazuje organ i instancji, nie wskazuje inwestora, uzasadnienie faktyczne prawne jest nierzetelne, organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, ani ich nie przytoczył. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie uzgodnieniowe wydane na podstawie art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 kpa. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 wymienionej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie uzgodnieniowe dotyczy obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej. Ma ono znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie (uchwała z dnia 09.11.1998 r. sygn. akt OPS 8/98, pub. ONSA 1999 r. Nr 1, poz. 7). W myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym chodzi o współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 kpa, który uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ. Tryb wskazany w art. 106 kpa nie będzie miał zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Miasto P. jest miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.08.1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz.U. z 1998 r. 105, poz. 652). Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl postanowień Statutu Jednostki Budżetowej Zarządu Dróg Miejskich w P., stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta P. z 10.09.2003 r. nr 709/2003/P (www.bip.city.poznan.pl) ZDM w P. jest jednostką organizacyjną Miasta P., przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem (§ 1 Statutu). Takie przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia ZDM obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu. Jednostka budżetowa - ZDM jest natomiast jednostką organizacyjną, przy pomocy której wykonuje on swoje obowiązki. Jednostka taka nie może być traktowana jako odrębny organ, nawet wtedy, gdy z treści § 9 ust. 3 Statutu wynika upoważnienie dla Dyrektora ZDM do wydawania decyzji administracyjnych. Uprawnienie takie wynika bowiem z upoważnienia Prezydenta Miasta. W przedmiotowej sprawie, właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie zatem jeden i ten sam organ administracji publicznej - Prezydent Miasta P. W takim przypadku uzgodnienie w trybie art. 106 kpa jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. Należy w związku z tym uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. Skoro więc w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dokonanie tego uzgodnienia przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i - tym samym - dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa. Dotyczyło to również postanowienia utrzymującego je w mocy. Nie ulega jednak wątpliwości, że jakkolwiek art. 106 kpa nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ, to mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu, określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, treść takiego uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 06.09.2007 r., sygn. II OSK 776, Lex nr 360131). Reasumując, postanowienie organu I instancji wydano z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc zarówno to postanowienie organu I instancji, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Kolegium dotknięte zostały wadą nieważności. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak BR