II SA/Lu 779/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Wójta Gminy udzielił T.W. pomocy finansowej w wysokości 200 złotych miesięcznie od dnia 1 lipca 2008r. do dnia 31 grudnia 2008r. z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach rządowego programu pomocy państwa w zakresie dożywiania. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja zawiera lakoniczne uzasadnienie, z którego nie wynika, jakimi przesłankami kierował się organ ustalając pomoc w takiej , a nie innej wysokości, skoro z odwołania wynika, iż strona oczekuje większej pomocy. W ocenie Kolegium przyznanie pomocy nie zwalnia organu od właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a jego istotne motywy i opis stanu faktycznego powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak opisu stanu faktycznego oraz ustosunkowania się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala organowi odwoławczemu na dokonanie oceny rozstrzygnięcia. Tym samym , zdaniem organu odwoławczego naruszono art. 80 i 107 § 3 kpa co skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.W. wniosła o zmianę decyzji Kolegium i uwzględnienie decyzji z dnia [...] ( dla Z. ) jako podstawy ustalenia wysokości świadczenia oraz z uwzględnieniem pogorszenia się stanu zdrowia. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie wskazuje konieczności przyznania świadczenia wyższego, co jasno wynika z dowodów, ani nie przyznaje merytorycznie wyższej i oczekiwanej kwoty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W świetle art.138 § 2 kpa nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Uchylenie bowiem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym stanowiącym wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 k.p.a., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia19 września 2006r. I OSK 884/06 LEX nr 321129, wyrok z dnia 13 lutego 2002r. V SA 1680/01 LEX 109328). Treść zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie opierał jej na konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie zarzucał także naruszenia przepisów procesowych w toku postępowania wyjaśniającego. Wskazywał natomiast na lakoniczność uzasadnienia oraz brak informacji dotyczących stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku organu odwoławczego okoliczności te nie mogą jednak przesądzać o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w oparciu o art.138 § 2 kpa. Przypomnieć należy przede wszystkim, że organ odwoławczy nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, jak uważa Kolegium, ale obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wymóg ten podyktowany jest wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 22 marca 1996r. (SA/Wr 1996/95 ONSA 1997/1/35) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy , nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ( a nie oddalenie odwołania ), bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji ( B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 6. Wydanie Wydawnictwo C.H.BECK str.592 ). Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne, co oznacza, ze winien rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyznanie organowi odwoławczemu kompetencji obejmujących usuwanie naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Jeśli zatem Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, nie pozwalające na ustalenie przesłanek jakimi kierował się organ przyznający pomoc finansową, a jednocześnie nie kwestionował ustaleń faktycznych, jego rzeczą było samodzielne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a nie uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. ) c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję należało uchylić.