II SA/Bk 747/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi L.A. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania użytkowania przewodów kominowych jako dymowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego L.A. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Niniejsza sprawa jest drugą z kolei sprawą dotyczącą przewodów kominowych w budynku mieszkalnym należącym do B. i L. A., zam. przy ul. P. [...] w S. Poprzednie postępowanie zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...].05.2007r. (nr [...]) P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego o nakazaniu B. i L. A. zaniechania użytkowania pomieszczenia piwnicy jako kotłowni na paliwo stałe (z uwagi na nieskorzystanie przez inwestorów z możliwości jej doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa). Prawidłowość ww. decyzji skontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 16.10.2007r. sygn. akt II SA/Bk 556/07 oddalił skargę L. A. Natomiast sprawa przewodów kominowych w budynku mieszkalnym Państwa A. przy ul. P. [...] w S. była przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. przedłużana (stosownymi zawiadomieniami na podstawie art. 36 § 1 Kpa) do czasu zakończenia sprawy kotłowni. Prawidłowość tej procedury - połączenia w jednym postępowaniu dwóch spraw administracyjnych - ocenił P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który w piśmie z dnia 22.08.2006r. (nr [...]) stwierdził niezasadność skargi L. A. na bezczynność organu l instancji. Postępowanie administracyjne toczyło się także w sprawie kotłowni w budynku M. i K. S. (sąsiadów L. A.), które zakończono decyzją P.I.N.B w S. z dnia [...].09.2007r. (nr [...]), utrzymaną w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...].11.2007r. (Nr [...]). Jednym z obowiązków nałożonych na M. i K. S. było wykonanie przewodu spalinowego powyżej połaci dachu z materiału niepalnego zgodnie z normą PN-89B-10425. W postępowaniu skargowym na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S., ww. organ odwoławczy pismem z dnia 12.03.2008r. udzielił skarżącemu L. A. odpowiedzi na stawiane zarzuty. W niniejszej sprawie dotyczącej zaniechania użytkowania przez B. i L. A. przewodów kominowych jako dymowych Sąd ustalił następujący stan faktyczno – prawny: Na podstawie interwencji z dnia 24.05.2005r. K. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w dniu 30.05.2005r. wszczął postępowanie administracyjne, w sprawie stanu przewodów kominowych w budynku mieszkalnym, usytuowanym przy ul. P. [...] w S., a stanowiącym własność B. i L. A. Autor zawiadomienia podniósł, iż jego sąsiedzi tj. Państwo A. wykorzystują od 2004r. (od uruchomienia kotłowni) jeden z istniejących przewodów wentylacyjnych, jako przewód dymowy, co jego zdaniem zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu mieszkańców. W dniu 14.06.2005r. P.I.N.B. w S. dokonał oględzin budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w S., w wyniku których ustalił, iż budynek ten ogrzewany jest za pomocą kotła c.o. na opał stały, zamontowanego w pomieszczeniach piwnicznych, w których brak jest kratki wentylacyjnej. Wentylacja kotłowni odbywa się poprzez kratkę wentylacyjną, znajdującą się na poziomie parteru, w otwartej klatce schodowej. Po oględzinach ściany wewnętrznej między budynkami mieszkalnymi o nr [...] (własność M. i K. S.) i o nr [...] (własność B. i L. A.), od strony interweniującego P.I.N.B. w S. stwierdził na poddaszu przebarwienia paneli boazeryjnych PCV. Widoczne też były przebarwienia tynku koloru brązowego w miejscu przebiegu przewodów kominowych, powyżej poziomu dachu budynku S. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek nr [...], posiadał pierwotnie jedynie przewody wentylacyjne, co wynika z dziennika budowy tego budynku. Budynek miał wykonane przyłącze instalacji c.o. do miejskiej sieci ciepłowniczej, natomiast w lipcu lub sierpniu 2004r. B. i L. A. zamontowali w piwnicy piec c.o., zmieniając sposób ogrzewania przedmiotowego budynku. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie naprawcze i wydał postanowienie z dnia [...].07.2005r. (nr [...]), którym nakazał B. i L. A. przedłożenie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny stanu technicznego, obejmującej prawidłowość wykonania, drożność oraz szczelność przewodów kominowych znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] oraz przedłożenie protokołu badań i sprawdzeń tych przewodów kominowych. Z przywołanej oceny miało wynikać, czy przewody dymowe odpowiadają obowiązującym przepisom i mogą być użytkowane. Po przedłożeniu przez inwestorów wymaganej dokumentacji (protokół z 02.08.2005r. z okresowej kontroli przewodów kominowych i opinia mistrza kominiarskiego) P.I.N.B. w S. decyzją z dnia [...].10.2005r. (nr [...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w przedmiotowym budynku. Organ l instancji stwierdził, iż z treści przedłożonych przez inwestorów dokumentów wynika, iż przewody kominowe odpowiadają przepisom prawa. W wyniku odwołania M. i K. S. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją ostateczną z dnia [...].12.2005r. (nr [...]) uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Stosując się do wytycznych organu wyższego stopnia, zawartych w ww. decyzji ostatecznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zajął się także sprawą kotłowni Państwa A., wyznaczając oględziny, na które jednak L. A. nie wyraził zgody. Dopiero organ II instancji dokonał w dniu 07.05.2008r. oględzin w tym przedmiocie, w wyniku których stwierdził także, że w pomieszczeniu piwnicznym znajdował się przewód dymowy. Rurą spiro o średnicy ( 150 cm. przeprowadzono z parteru wentylację klatki schodowej do pomieszczenia kotłowni. W przewodzie kominowym w pomieszczeniu piwnicy jest otwór rewizyjny. Na strychu na ścianie od strony S. widoczne są dwa przewody kominowe: przewód wentylacyjny usytuowany w odległości 3,12m od ściany zewnętrznej od ulicy P. oraz przewód dymowy, usytuowany w odległości 3,79m od ściany od strony zaplecza. Przewody kominowe wchodzą w ścianę nośną od strony Państwa S. Na piętrze w pomieszczeniu mieszkalnym był usytuowany kominek, który w dniu oględzin był odłączony od przewodu dymowego. Z informacji z dnia 09.05.2008r. (nr [...]) Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w S. wynika, iż L. A. zawarł z Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej w S. umowę z dnia 18.10.2007r. (nr [...]) o przyłączenie budynku mieszkalnego do miejskiej sieci cieplnej. Przedsiębiorstwo wybudowało stronie przyłącze cieplne, którego odbiór końcowy nastąpił w dniu 30.11.2007r. W dniu 29.01.2008r. A. podpisał umowę na dostawę energii cieplnej do budynku przy ul. P. [...] w S. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję z dnia [...].06.2008r. (nr [...]), nakazującą zaniechanie użytkowania przewodów kominowych jako dymowych w budynku mieszkalnym B. i L. A. Organ stwierdził, iż zastosowany przez inwestorów sposób ogrzewania budynku nie wymaga użytkowania przewodów kominowych jako dymowych. Na powyższą decyzję L. A. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania opisał zaistniały stan faktyczny, wskazując jednocześnie na niezasadne – jego zdaniem – czynności organów nadzoru budowlanego w kwestii zakazu użytkowania kotłowni i przewodów kominowych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. (Nr [...]) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszoinstancyjnego wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, nakazanie zaniechania użytkowania przedmiotowej kotłowni, a także podłączenie budynku mieszkalnego B i L. A. do miejskiej sieci ciepłowniczej, spowodowało bezużyteczność tych przewodów, stąd wydanie zakazu ich użytkowania jest w pełni uzasadnione. Obecny sposób ogrzewania przedmiotowego budynku nie wymaga użytkowania przewodów dymowych. Skargę na powyższą decyzję złożył do tutejszego sądu administracyjnego L. A., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu autor skargi opisał szczegółowo stan faktyczny, jaki zaistniał w wyniku wszczęcia postępowań administracyjnych w przedmiocie kotłowni i przewodów kominowych w należącym do niego budynku mieszkalnym, przy ul. P. [...] w S. Skarżący nie zgodził się z organem odwoławczym w zakresie nałożonego na niego zakazu, nie postawił jednak wprost zarzutów naruszenia prawa materialnego czy procedury administracyjnej. Ze skargi wyczytać można, że skarżący wyraża sprzeciw wobec czynności organów obu instancji, jak i podjętych w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że w 1988 r. architekt zaprojektował jego dom pod kątem własnego ogrzewania projektując miedzy innymi komin dymowy - spalinowy, który został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami oraz pod nadzorem uprawnionej osoby. Dodatkowej ekspertyzy prawidłowości wykonania komina dymowego przed oddaniem budynku do użytkowania dokonał 1994r. mistrz kominiarski, własnoręcznie potwierdzając ten fakt w dzienniku budowy. Zakaz używania pomieszczenia piwnicy w przedmiotowym budynku jako kotłowni, nie może mieć żadnego wpływu na obiektywne i ostateczne wyjaśnienie prowadzonego od maja 2005r. postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych. Komin dymowy stanowi integralną całość z budynkiem, a nie z kotłownią, dlatego też nie może to być argument uzasadniający wydanie decyzji nakazującej zaniechania użytkowania przewodów kominowych jako dymowych w budynku przy ul. P. [...] w S. Także fakt przyłączenia budynku do miejskiej sieci ciepłowniczej nie uprawnia organ do nałożenia takiego nakazu, tym bardziej, że budynek posiada inne urządzenia grzewcze wykorzystujące komin dymowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę decyzji organów administracji publicznej według kryterium legalności tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których decyzję wydano, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny mając uprawnienia wyłącznie kontrolne nie może zatem czynić samodzielnych ustaleń w sprawie i zastępować organu w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej. Dostrzeżenie przez sąd, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, a mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zawsze czyni koniecznym uchylenie decyzji. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz prawa materialnego tj. art. 66 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zaś organ odwoławczy naruszył dodatkowo przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma następujące brzmienie: 1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. 2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3 właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Organy obydwu instancji nie wskazały, która część przepisu art. 66 stanowiła podstawę wydania decyzji. Skoro treścią decyzji było ustanowienie zakazu użytkowania przewodów kominowych, to należy przypuszczać, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, który umożliwia organowi wydanie zakazu użytkowania części obiektu "do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" wymienionych w ust. 1 pkt 1-3 przepisu. Postępowanie administracyjne było prowadzone przez organy w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych. Zatem zastosowanie przepisu art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego wymagało stwierdzenia, czy zachodziła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Stwierdzenie przez organy, że nałożony zaskarżoną decyzją zakaz używania przewodów kominowych jako dymowych przez skarżącego został podyktowany bezużytecznością ich użytkowania z tego powodu, że budynek mieszkalny p. A. został podłączony do miejskiej sieci ciepłowniczej, a wcześniej prawomocną decyzją nadzór budowlany zakazał użytkowania pomieszczenia piwnicy, jako kotłowni na paliwo stałe – nie mieści się w granicach przesłanek art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił stanu faktycznego tej sprawy, a mianowicie nie dokonał oceny stanu technicznego przewodów kominowych w budynku p. A., którzy na polecenie organu (postanowienie z dnia [...].07.2005r.) przedłożyli protokół badań i ocenę techniczną przewodów kominowych, dokonaną przez mistrza kominiarskiego. Państwo S. przedłożyli opinię innego mistrza kominiarskiego, podważającą ocenę techniczną złożoną przez skarżącego. Różniące się opinie o stanie technicznym przewodów kominowych pozostały w aktach bez dokonania ich oceny przez organy nadzoru budowlanego, które przyjęły inną przesłankę do zakończenia postępowania, tj. brak potrzeby używania przewodów kominowych jako dymowych. Jeżeli podstawą prawną decyzji miałby pozostać przepis art. 66 Prawa budowlanego, to postępowanie dowodowe nie zostało należycie przeprowadzone. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż zakaz użytkowania pomieszczenia piwnicy jako kotłowni na paliwo stałe, nie może być przesłanką do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż komin dymowy stanowi integralną część budynku, a nie kotłowni i może być wykorzystywany przez inne urządzenia grzewcze, min. kominek, który istnieje w budynku p. A. Sąd zwraca dodatkowo uwagę na prawidłowość stosowania przepisu art. 66 Prawa budowlanego. Istota tego przepisu jest, w pierwszej kolejności, nakazanie przez organ w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Natomiast zakaz użytkowania obiektu może być zastosowany w tej samej decyzji i to do czasu usunięcia nieprawidłowości. Zakaz użytkowania obiektu nie może zatem stanowić samodzielnej treści decyzji (ust. 2 art. 66) bez zawarcia w niej, w pierwszej kolejności, odpowiedniego nakazu usunięcia nieprawidłowości (ust. 1 art. 66). Wobec stwierdzonych uchybień procesowych i materialnoprawnych mających wpływ na wynik postępowania Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).