II SA/Wr 429/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Olga Białek, Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009r. sprawy ze skargi B. G. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 października 2007r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami rzeki [...] oddala skargę Decyzją z dnia 22 sierpnia 2007r. nr [...] Wicestarosta L. -działający z upoważnienia Starosty L., na podstawie art. 14a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, po rozpatrzeniu wniosku D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział L. (w skrócie : DZMiUW we W. O/L) orzekł : "odmówić stwierdzenia przejścia działki nr [...] obręb N. o pow. 0,0053 ha będącej własnością B. B. do zasobu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa do czasu ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela w/w działki." W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzją z dnia 20 czerwca 2007r. nr [...] z dnia 20 lipca 2007r. wydaną na wniosek DZMiUW we W. /OL ustalił linię brzegową rzeki S. przebiegającą po zewnętrznych granicach wnioskowanego do przejęcia gruntu. Jak dalej wskazał organ I instancji , art. 17 ust. 1 ustawy - Prawo wodne dotyczy "odjęcia" prawa własności i nabycia go ex legę przez właściciela wody w sposób naturalny. Zajęcie przedmiotowej działki nie nastąpiło w sposób naturalny lecz w wyniku regulacji koryta rzeki i przejęcie własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa bez wyraźnej podstawy prawnej nie może nastąpić w drodze przepisu art. 14a ustawy - Prawo wodne. W odwołaniu od powyższej decyzji D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W./Oddział w L. wniósł o usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako obarczonej rażącymi uchybieniami. Odwołujący podniósł, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu linii brzegowej rzeki S. przebiegającej po zewnętrznych granicach działki nr [...], której to działki dotyczy niniejsze postępowanie. Strona odwołująca podkreśliła w szczególności, że zgodnie z art. 14a ust. 1 ustawy Prawo wodne status prawny gruntu i jego przynależność do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa jest uzależniony wyłącznie od zaistnienia przesłanki pokrycia gruntu powierzchniowymi wodami płynącymi. Stan prawny gruntu podlega zgodnie z ust. 2 art. 14a stwierdzeniu przez właściwego starostę realizującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Powyższy, ani żaden inny przepis ustawy Prawo wodne nie uzależnia przejścia praw do gruntu pokrytymi wodami, a w konsekwencji wydania decyzji stwierdzającej w trybie art. 14a ust. 2 od innych dodatkowych przesłanek, a w 2 Sygn. akt II SA/Wr 429/08 szczególności jak to określił organ I instancji od " zajęcia tego gruntu w sposób naturalny". Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z dnia 15 października 2007r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi rzeki S. stanowiących działkę nr [...] obręb N. (gm. N.) o łącznej pow. 0,0053 ha. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przepis art. 14 ust. 1a Prawa wodnego, zgodnie z którym " Przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych (...) w granicach linii brzegu". W rozpoznawanej sprawie (w zakresie spornej działki nr [...]) linia brzegu rzeki S. została ustalona ostateczną decyzją Starosty L. z dnia 20 lipca 2007r. (nr [...]), co oznacza, że dokonane zostało rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi od pozostałych gruntów. Z chwilą, gdy wydana decyzja stała się ostateczną wskazana w decyzji działka stała się gruntem tworzącym dno i brzegi cieku naturalnego (rzeka S. jest ciekiem naturalnym - wodą powierzchniową płynącą stanowiącą własność Skarbu Państwa). W myśl art. 14a Prawa wodnego takie grunty są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, a ich przejście do zasobu na podstawie art. 14a ust. 2 obowiązany jest stwierdzić właściwy terytorialnie starosta. W skardze na decyzję Wojewody skarżąca zarzuciła jej : naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie jej własności bez wyraźnej podstawy prawnej oraz błędne zastosowanie art. 14a ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy zajęcie nieruchomości nastąpiło przez śródlądową wodę powierzchniowo płynącą (rzeka S.) w wyniku regulacji koryta rzeki, właściciel traci prawo własności pomimo braku uprzedniej decyzji o wywłaszczeniu lub braku umowy o przeniesieniu własności nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skarżąca wywodzi, że z porównania treści art. 14, 14a i 17 ustawy Prawo wodne wynika, że z mocy samego prawa Skarb Państwa nabywa własność do tych gruntów, które zostały zajęte przez cieki wodne w sposób naturalny. Zajęcie 3 Sygn. akt II SA/Wr 429/08 działki nr 455/1 stanowiącej własność skarżącej nastąpiło w wyniku regulacji koryta rzeki, a więc siłami człowieka (w sposób nienaturalny). Konstytucja RP w art. 64 ust. 1 chroni własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust.3). W art. 17 ust. 1 Prawa wodnego, zdaniem skarżącej, ustawodawca unormował sytuację, gdy w wyniku trwałego zajęcia gruntu w sposób naturalny niestanowiącego własności właściciela wody, przez śródlądową wodę płynącą- grunt ten staje się własnością właściciela wody. Dotychczasowemu właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie ( ust. 2). Powołana ustawa Prawo wodne, zdaniem skarżącej, nie przewiduje skutków związanych z regulacją rzeki ( zajęciem gruntu w sposób nienaturalny). Przed przystąpieniem do prac regulacyjnych skarżąca nie dokonała przeniesienia własności gruntu na mocy umowy (w formie aktu notarialnego), nie było też w stosunku do niej prowadzone postępowanie administracyjne polegające na jej wywłaszczeniu. Zaskarżona decyzja Wojewody może doprowadzić do sytuacji, że skarżąca zostanie pozbawiona prawa do odszkodowania. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja zmierza do "legalizowania" wcześniej podjętych przez D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w L. działań. W ocenie skarżącej, instytucje publiczne nie mogą podejmować działań faktycznych zmierzających do ograniczenia własności, przed uzyskaniem tytułu prawnego do takiego postępowania. Decyzja Wojewody pozwala władzy publicznej na pozbawienie prawa własności każdego właściciela nieruchomości, nawet w przypadku braku jego zgody. Brak regulacji w Prawie wodnym w zakresie, gdy "ciek wodny" zajmuje nieruchomości w wyniku regulacji koryta rzeki dokonanej siłami człowieka, skutkuje powstanie luki prawnej. Tego rodzaju luka nie może prowadzić do pozbawienia praw właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2009r. pełnomocnik skarżącej poparł w całości skargę wniesioną osobiście przez skarżącą i podniesione w niej zarzuty oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody o z dnia 15 4 Sygn. akt II SA/Wr 429/08 października 2007r. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. W tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd badając zaskarżoną decyzję, nie stwierdził takiego naruszenia prawa przez Wojewodę, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody z dnia 15 października 2007 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 - Prawo wodne (t.j. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), w której organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o stwierdzeniu przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi rzeki S., stanowiącymi działkę nr [...] obręb N. (gm. C.) o powierzchni 0,0053 ha. Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga, że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. -Prawo wodne reguluje problematykę gospodarowania wodami (art. 1), sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa( art. 1a). W ustawie tej przeprowadzono podział wód na powierzchniowe i podziemne. W ustawie określono także, że "Wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi" (art. 5 ust.2), które dzielą się z kolei na stojące oraz płynące, do których zalicza się wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek(art. 5 ust. 3 pkt 1a). W art. 9 zawarte są natomiast definicje legalne określonych pojęć występujących w ustawie Prawo wodne. I tak w ust. 1 pkt 1 art. 9 określone zostało, że ilekroć w ustawie jest mowa o ciekach naturalnych - rozumie się przez to rzeki, 5 Sygn. akt II SA/Wr 429/08 strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. W rozdziale 2 pt. "Prawo własności wód" w art. 10 ust. 1a ustawodawca stwierdził, że śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Z kolei art. 14 ust. 1 stanowi, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Można zatem przyjąć, że ustawodawca w art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1a Prawa wodnego zawarł domniemanie, że wszystkie grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi płynącymi są przedmiotem własności państwa. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1a, przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi(...) rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. Z powyższych przepisów wynika, że wolą ustawodawcy było aby wody powierzchniowe płynące przesądzały o własności gruntu pod taką wodą, oczywiście wyłącznie w rozumieniu przepisów ustawy prawo wodne. W tym miejscu podkreślić należy, że konieczne jest rozgraniczenie własności wód i gruntu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne od własności w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks cywilny. Rozważania cywilistyczne na temat własności działki nr [...], jakie poczynione zostały w skardze pozostają bez znaczenia wobec przedmiotu kontroli Sądu , tj. jedynie przejścia gruntu ( nie należy utożsamiać z przejęciem własności działki) do zasobu Skarbu Państwa. Tak więc przepis art. 14 ust. 1 prawa wodnego reguluje więź prawną , jaka zachodzi pomiędzy własnością wody a gruntem pokrytym wodami płynącymi. O więzi tej rozstrzygnął bowiem ustawodawca, wyrażając zasadę prawną, że własność wody płynącej rozciąga się na własność gruntu pod wodami. Granica ta nie przebiega na styku wody z gruntem, lecz jest ustalona decyzją administracyjną o ustaleniu linii brzegu (art. 15), na podstawie której wytycza się grunt pod wodą z pominięciem naturalnych linii brzegowych. Oznacza to, że granice własności gruntu pod wodą nie pokrywają się z lustrem wody. (patrz: Prawo wodne .Komentarz. J. Szachułowicz LexisNexis str. 77, 2007). Celem wytyczenia linii brzegowej jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się decyzja Starosty L. z dnia 20 lipca 2007r. Nr [...] ustalająca linię 6 Sygn. akt II SA/Wr 429/08 brzegową rzeki S. przebiegającą po zewnętrznych granicach ( w stosunku do rzeki S.) działki nr [...] obręb N. zgodnie z decyzją Starosty L. zatwierdzającą podział (z dnia 15.07.2004r. Nr [...]). Mocą decyzji z dnia 20 lipca 2007r. nastąpiło rozgraniczenie gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi od gruntów przyległych, a działka nr [...] stała się częścią gruntów tworzących dno i brzegi cieku naturalnego jakim jest rzeka S.: Stosownie do art. 14a ust. 1 powołanej ustawy, grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do tego zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego organu lub jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej ( ust. 2). W tym miejscu wymaga podkreślenia, że art. 14a ust. 2 stanowi o przejęciu gruntu, a nie o jego zbyciu. W tym kontekście termin "grunt" odnosi się do celu gospodarczego, nie jest więc pojęciem prawnym jak np. nieruchomość. Przejęcie gruntu powoduje zmianę jednostki gospodarującej gruntem pokrytym wodą, a nie zmianę właściciela. Dlatego też Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję o przejęciu do zasobu Skarbu Państwa gruntu - będącego działką nr [...] - pokrytego powierzchniową wodą płynącą stanowiącą własność Skarbu Państwa nie naruszył przepisów prawa. Innym natomiast zagadnieniem, które jednakże wykracza poza ramy przedmiotu niniejszej sprawy, jest kwestia dotycząca przyszłych uregulowań prawnych związanych z własnością działki gruntu nr [...] oraz następstwa w zakresie roszczeń dotychczasowego właściciela za zajęcie jego gruntu. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie jest uprawniony do oceny, dlaczego przed przystąpieniem do prac związanych z regulacją koryta rzeki S. z ochroną przeciwpowodziową (na podstawie otrzymanego w 2000r. przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - tych decyzji Sad nie badał, gdyż nie stanowią one przedmiotu niniejszego postępowania), nie nastąpiło uprzednie przeniesienie własności działki nr [...] przez skarżącą na rzecz Skarbu Państwa, czy też przymusowe jej odjęcie poprzez jej wywłaszczenie, ewentualne jej wykupienie po 7 Sygn. akt II SA/Wr 429/08 zakończeniu prac regulacyjnych zanim zostało wszczęte niniejsze postępowanie. Przedmiotem oceny Sądu, jak już wyżej zostało powiedziane, jest tylko i wyłącznie decyzja o stwierdzeniu przejścia do zasobu Skarbu Państwa działki gruntu nr [...], nie zaś przeniesienie jej własności na rzecz Skarbu Państwa. Zatem zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego art. 64 Konstytucji RP ( w zakresie ograniczenia własności działki bez podstawy prawnej) jak i art. 14 a ust. 1 ustawy Prawo wodne ( poprzez utratę prawa własności działki) nie są uzasadnione. 8 W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.