II OSK 1644/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 82/09 w sprawie ze skargi M. W. i J. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz M. W. i J. W. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt: II SA/Łd 82/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę M. W. i J. W. i uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, w wyniku podjętych czynności kontrolnych ustalił , iż na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi znajduje się budynek mieszkalny zbliźniaczony z budynkiem sąsiednim należącym do S. S., zlokalizowanym na działce przy ul. [...]a, który został wybudowany w latach 1976-1984 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975r. W czerwcu 2007 r. J. i M. W. rozpoczęli roboty w południowej części bliźniaka, polegające na zabudowie logii w parterze budynku w elewacji zachodniej. Inwestor okazał zgłoszenie robót, polegających na zabudowie logii, dociepleniu ścian i stropodachu z dnia 29 czerwca 2007r., oświadczając jednocześnie, iż zgłoszenie powyższe zostało cofnięte. Mając na względzie powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156., poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] nakazał M. i J. W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedłożenie w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Postanowienie powyższe doręczone zostało inwestorom w dniu 30 lipca 2007r. Decyzją z dnia [...] września 2007r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, według przedłożonego projektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania S. S. od ww. decyzji, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a , decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w związku z wadliwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, prowadzone przez inwestorów roboty budowlane (zabudowa logii i powiększenie płyt balkonowych) stanowią budowę nowej części obiektu i wymagał pozwolenia na budowę. Budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega natomiast regulacji prawnej, określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Bezzasadne było zatem, w ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 50-51 ww. ustawy. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2008r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 122/08 oddalono skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał M. i J. W. rozbiórkę części jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, polegającą na rozbiórce obudowy logii parteru (wraz z odtworzeniem pierwotnej ściany z oknem balkonowym), ściany frontowej garażu (wraz z odtworzeniem pierwotnej ściany z wrotami garażowymi oraz dobudowanego balkonu na I piętrze wraz ze wsporczą konstrukcją stalową oraz ścianą w granicy. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli inwestorzy zarzucając naruszenie art. 6,7,8,9, 75 i 77 k.p.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r., nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podkreślając w uzasadnieniu, iż zrealizowana inwestycja powoduje wydzielenie z przestrzeni dodatkowej części pomieszczenia i tym samym zwiększenie kubatury obiektu, co w jego ocenie stanowi budowę nowej części obiektu, podobnie jak dobudowanie do omawianej płyty loggii ściany frontowej garażu, znajdującego się w przyziemiu. Roboty takie, w świetle art. 29 ustawy Prawo budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega regulacji prawnej, określonej w art.48 ustawy Prawo budowlane. Właściwie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zastosował tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wnieśli M. i J. W. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP, art. 3 pkt 11, art. 4 i art. 48 ustawy Prawo budowlane, art. 6,7,8,9, 75 i 77 k.p.a. W piśmie z dnia 29 maja 2009 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że inwestorzy wykonali obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. przedkładając stosowną ekspertyzę techniczną, jak również nakaz wykonania robót budowlanych, wynikający z decyzji z dnia [...] września 2007 r. W dniu 18 października 2007r. został im wydany dziennik budowy, zaś o złożeniu odwołania przez S. S. poinformowani zostali dopiero w dniu 30 października 2007 r. Zdaniem pełnomocnika skarżących decyzja z dnia [...] września 2007r. była decyzją ostateczną, zatem pismo S. S. winno było zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, nie zaś odwołanie od tej decyzji. Dodatkowo, organ II instancji naruszył również przepis art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r., uznając, że skarga jest częściowo zasadna. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej, a w konsekwencji normy prawa materialnego. Sąd Wojewódzki wskazał przede wszystkim, że wobec niesporządzenia pisemnych motywów wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 122/08 oddalenie skargi na decyzję kasacyjną Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2007r. oznacza jedynie podzielenie stanowiska co do prawidłowości zastosowania przez ten organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdził, że niewiążące dla organu I instancji pozostają jednak poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego. Sąd Wojewódzki, odnosząc się do zarzutów podniesionych w treści skargi podkreślił, iż przepis art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przez organy, upoważnia jedynie do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Nie upoważnia zaś do nakładania jakichkolwiek obowiązków o charakterze restytucyjnym. Tymczasem zaskarżona decyzja, prócz obowiązku rozbiórki, nałożyła na inwestorów obowiązki, mające cechy przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, wykraczając tym samym poza zakres, określony dyspozycją powołanego przepisu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego kwestia charakteru i zakresu prowadzonych robót budowlanych nie budzi wątpliwości. W żadnym razie nie może być ona traktowana jako remont czy tym bardziej bieżąca konserwacja, decyzja zaś Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2007r. nigdy nie mała statusu decyzji ostatecznej. Została doręczona stronom w dniu 1 października 2007 r. odwołanie od niej wpłynęło zaś w dniu 9 października 2007 r. Oznacza to, że roboty budowlane zrealizowane przez skarżących w jej wykonaniu, prowadzone były na podstawie decyzji nieostatecznej i niepodlegającej wykonaniu (art.130 k.p.a.). Kwestia wydania skarżącym dziennika budowy przez organ, który dysponował wiedzą o wniesionym odwołaniu, jest wadą, która może wywołać co najwyżej ewentualną odpowiedzialność służbową i odszkodowawczą Skarbu Państwa, ale pozostaje bez wpływu na legalność wykonywanych przez skarżących robót. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnieśli M. W. i J. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nieprawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę, podczas, gdy organ administracyjny będąc związany oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania zobligowany był do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, - art. 153 p.p.s.a. poprzez orzeczenie wbrew uprzedniemu rozstrzygnięciu zapadłemu w niniejszej sprawie (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA./Łd 122/08) będąc związanym wyrażoną w nim oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Skarżący zakwestionowali pogląd, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] przesądził jedynie o prawidłowości zastosowania przez ten organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko to w ocenie skarżących pozostaje w sprzeczności z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd dokonuje wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a nie tylko analizy co do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przesądzając zatem, że decyzja ta nie naruszała prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. został niewłaściwie sformułowany. Zarzucono bowiem błędną wykładnię wymienionych przepisów, nie wskazując na czym wykładnia ta miałaby polegać, ani też jaka powinna być w ocenie skarżących wykładnia prawidłowa. Zauważyć też trzeba, że wymienionych przepisów Sąd nie poddawał żadnym zabiegom interpretacyjnym, przywołując je jedynie jako podstawę uchylenia decyzji. Przepisy te zaś stanowią, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procedury. W skardze kasacyjnej nie wykazano na czym miałby polegać błędna wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wobec czego podstawa skargi kasacyjnej nie może być uznana za usprawiedliwioną. Drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.153 p.p.s.a. poprzez orzeczenie wbrew wyrokowi WSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA./Łd 122/08, który według skarżących, wiązał organ wyrażoną w nim oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, jest całkowicie niezasadny, a ponadto nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy. Nie można bowiem postawić takiego zarzutu wyrokowi, który oddalił skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i który nie zawiera uzasadnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wiązać zaś organ w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mogą jedynie wyrażone przez Sąd w sporządzonym pisemnie uzasadnieniu oceny prawne oraz wytyczne. Jak wiadomo, w sprawie sygn. akt II SA./Łd 122/08 Sąd Wojewódzki oddalając skargę, nie sporządzał uzasadnienia wyroku, nie formułował zatem żadnych ocen prawnomaterialnych, ani też nie udzielał wytycznych co do dalszego postępowania. Nie mógł zatem związać oceną (której nie wyrażał) organu ponownie rozpoznającego sprawę. Zarzut nie odnosi się więc do rzeczywistego stanu rzeczy. Prawidłowo też Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet zatem organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny prawnomaterialne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Z tego też powodu podzielić trzeba pogląd Sądu Wojewódzkiego, że oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji. Dodać można, że nawet wówczas, gdyby Sąd uzasadniał wyrok z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA./Łd 122/08, to dokonana tam przez Sąd wykładnia prawa mogłaby wiązać organ jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. Tymczasem, jak wiadomo, przyczyną oddalenia skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie, że stan faktyczny sprawy wymaga ponownego dokonania ustaleń faktycznych. Zarzut drugi skargi kasacyjnej również okazał się zatem nieusprawiedliwiony. Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.