II OSK 1073/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 07 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1922/08 w sprawie ze skargi H.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 1073/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1922/08 po rozpoznaniu skargi H.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek H.S., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego tym wnioskiem. W uzasadnieniu swojego postanowienia Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna stwierdził, że działki, których dotyczy wniosek o wydanie decyzji, znajdują się na terenie strefy B ochrony uzdrowiskowej i nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzedni plan stracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ wskazał, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z 2005 r. o uzdrowiskach gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Natomiast stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżąca podniosła, że gmina była zobligowana do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ciągu dwóch lat od wejścia w życie ustawy z 2005 r. o uzdrowiskach. Skoro nie wywiązała się z tego obowiązku to niezasadne jest zawieszenie postępowania wszczętego już po upływie tego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając zawartą w nim argumentację. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że przekroczenie dwuletniego terminu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od dnia uzyskania statusu uzdrowiska nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania. Przytoczono w tym kontekście fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2005 r. wydanego w sprawie o sygn. akt K 22/04, opubl. w OTK-A 2005/3/27, w którym zaznaczono, iż przepisy prawa nie wyposażyły właścicieli nieruchomości położonych na terenach, co do których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, w instrumenty prawne mogące wymusić na gminie uchwalenie planu. Wnioskodawczyni zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studia gminne uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc, a zgodnie z art. 20 tej ustawy wynika, iż plan miejscowy ma być zgodny ze studium. W ocenie skarżącej studium obowiązujące dla Gminy Konstancin-Jeziorna przewiduje możliwość lokalizowania na przedmiotowych działkach budownictwa mieszkaniowego z zachowaniem co najmniej 55% terenów zielonych, a skarżąca spełnia te warunki, co pozwala na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżąca wskazała też, że nieuchwalenie przez gminę planu miejscowego w terminie ustawowym narusza prawo, podkreślając, że jej wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wniesiony po upływie dwuletniego terminu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 2005 r. o uzdrowiskach, nie należało więc zawieszać postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego. W ocenie skarżącej w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż po 12 miesiącach od złożenia wniosku, jeżeli miejscowy plan nie został uchwalony, postępowanie administracyjne powinno być podjęte. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Obowiązek sporządzenia i uchwalenia planu wynika w niniejszej sprawie z art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, który stanowi, że gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do dwóch lat od dnia uzyskania statusu. Sąd zaznaczył ponadto, że nieuchwalenie przez gminę planu miejscowego do dnia 2 października 2007 r., choć stanowi naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy z 2005 r. o uzdrowiskach, to jednak nie skutkuje możliwością wszczęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż taki skutek nie wynika z ustawy. Sąd I instancji powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005/3/27), w którym stwierdzono, że ustawodawca nie wyposażył właścicieli nieruchomości położonych na terenach, co do których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, w instrumenty prawne mogące wymusić na gminie uchwalenie planu w przypadku jego nie uchwalenia w terminie wyznaczonym przez przepisy. Sąd wojewódzki nie podzielił także stanowiska skarżącej co do zasadności zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu bowiem przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie dotyczy obszarów, co do których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Takie obszary są objęte przepisem art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu uzależniającym podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego od uchwalenia planu miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 62 ust. 1 oraz 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie art. 62 ust. 2 tejże ustawy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Gmina Konstancin-Jeziorna zobligowana była do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu uzdrowiska. Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków tego, że Gmina nie wywiązała się z nałożonych na nią w drodze przepisów ustawowych obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie prawa materialnego - art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie występowały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego na czas do uchwalenia planu miejscowego w sprawie wszczętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podczas gdy, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zastosowanie powinien mieć art. 62 ust 1 wskazanej ustawy, uprawniający organ gminy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, iż powołane jako jej podstawy unormowania zostały błędnie zastosowane tak przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie w obu instancjach, które stwierdziły, że zachodzi przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, jak i Sąd pierwszej instancji uznający, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, iż przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego zawiesza się do czasu jego uchwalenia. Zawieszenie postępowania na czas do uchwalenia planu miejscowego następuje z urzędu. W przedmiotowej sprawie obowiązek sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego wynika wprost z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, co stanowi okoliczność bezsporną. Wbrew twierdzeniom skarżącej zastosowania w sprawie nie miał natomiast art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem dotyczy całkowicie odmiennej sytuacji, tj. gdy dla danego obszaru sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obligatoryjne. Słusznie podkreślił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że nieuchwalenie przez gminę planu miejscowego w ciągu dwóch lat od daty uzyskania statusu uzdrowiska stanowi wprawdzie naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy z 2005 r. o uzdrowiskach, które jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem naruszenie to nie uprawnia do wszczęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla miejscowości uzdrowiskowych, była ochrona terenów uzdrowiskowych, którą w pełny sposób może zapewnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji na terenach, dla których plan jest obowiązkowy, może nastąpić więc tylko na podstawie planu miejscowego. Konsekwencje wynikające z objęcia ze względów publicznoprawnych /ochrona terenów o walorach uzdrowiskowych/ ustawowym obowiązkiem sporządzenia i chwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie chronionym niewątpliwie mają ścisły związek z ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności nieruchomości, nie naruszają jednak istoty tego prawa i są wynikiem zamierzonego i celowego działania ustawodawcy, mieszczącego się w uprawnieniach konstytucyjnych do stanowienia prawa. Wypada zauważyć, że niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ppsa.