II SA/Go 833/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Starszy specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza nieważność postanowienia Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.O. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Starosta Powiatu, na podstawie art. 114 ust. 2 i art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst. jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn.zm.), po rozpatrzeniu wniosku Zakładu "F" Sp. o.o. z [...] kwietnia 2007 r., odmówił zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska udzielonego Spółce [...] maja 2004 r. nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy bowiem uprzednio trzykrotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało decyzje Starosty i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, w trybie art. 138 § 2 K.p.a.: - decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu, uchylona decyzją kasacyjną SKO z [...] sierpnia 2007 r., - decyzja Starosty z [...] października 2007 r. o odmowie zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu, uchylona decyzją kasacyjną SKO z [...] grudnia 2007 r., - decyzja Starosty z [...] lutego 2008 r. o odmowie zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu, uchylona decyzją kasacyjną SKO z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta wskazał, że pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska wydawane jest między innymi w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska ustalające normy dopuszczalne, określone dla terenu, na który hałas potencjalnie może oddziaływać. Zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 1 oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego oraz sąsiednich terenów. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. organ zwrócił się do Burmistrza Miasta z prośbą o określenie przeznaczenia terenu, na który może oddziaływać emitowany hałas z Zakładu "F". Burmistrz postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdził, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, funkcję przedmiotowego terenu ustalono na podstawie stanu faktycznego i tereny osiedla mieszkaniowego zaliczono do terenów mieszkaniowych. Nadto pismem z [...] lipca Burmistrza poinformował Starostę, że ww. postanowienie jest ostateczne od dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta wywiódł, iż zgodnie z art. 115a ust. 7 pkt 3 ww. ustawy, decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może ulec zmianie w przypadku zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu. Z informacji uzyskanej od Burmistrza wynika, że tereny sąsiadujące z zakładem F, na które może oddziaływać emitowany z tego zakładu hałas, to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie tym nie znajduje się jakikolwiek zakład usługowy. Dla terenów takich tabela nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) określa dopuszczalny poziom hałasu w wielkościach w porze dnia 50 dB, w porze nocy 40 dB. Takie też wartości określono w pozwoleniu na emitowanie hałasu do środowiska udzielonym Spółce "F". W ocenie organu nie ma zatem podstaw faktycznych i prawnych do zmiany decyzji Starosty z [...] maja 2004 r., w oparciu o przepis art. 115 a ust. 7 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. Dodatkowo organ powołał się na wyniki pomiarów poziomu hałasu emitowanego przez działanie zakładu sporządzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska podczas kontroli w dniu [...] marca 2007 r., które wykazały równoważny poziom dźwięku 47,8 dB na granicy terenu kontrolowanego zakładu w kierunku najbliższej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...]. Z pomiarów wynika, iż dopuszczalne normy poziomu hałasu nie zostały przekroczone. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez 1. utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, 2. zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Uwzględniając zatem powyższe oraz regulacje przepisów art. 82 i 83 ww. ustawy Spółka winna podejmować wszelkie działania zmierzające do ograniczenia wprowadzania hałasu do środowiska. Podmiot od początku działalności powinien stosować środki i metody działania, których celem jest zapobieganie przewidywanemu ujemnemu oddziaływaniu podejmowanej działalności na środowisko (art. 6 ust. 1 Poś). Od powyższej decyzji odwołała się Spółka "F", reprezentowana przez adwokata G.D., wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca się zarzuciła, iż wbrew twierdzeniu organu, emitowany przez nią hałas nie będzie oddziaływał na tereny o zabudowie jednorodzinnej, lecz na tereny o zabudowie jednorodzinnej z możliwością prowadzenia usług. Ustalenia organu są sprzeczne z przepisem art. 113 ww. ustawy, bowiem zgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała RM nr VI/30/91 z [...] maja 1991 r. Dz.Urz.Woj. Nr 12) M.O. jest właścicielem działki nr [...] zaznaczonej w planie w jednostce strukturalnej "E" kwartał 1 MN, który to plan dopuszczał zabudowę mieszkaniową z możliwością uzupełnienia usługami. Dodatkowo strona wskazała, że nieruchomość M.O. nie graniczy bezpośrednio z jej nieruchomością, ponieważ są one rozgraniczone pasem zieleni izolacyjnej przy zakładzie S, na którego terenie nie dopuszcza się zabudowy mieszkaniowej. Odwołująca się Spółka zakwestionowała również prawidłowość i rzetelność dokonanej przez organ oceny faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, w myśl art. 115 ustawy, bowiem sąsiednie tereny nie są terenami wyłącznie mieszkaniowymi. Na ulicy [...] prowadzi działalność Zakład J.K., K.K. – Gabinet Laryngologiczny, przy ul. [...] prowadzona jest działalność "TS" E.C.. Nadto organ nie uwzględnił bliskiego sąsiedztwa Fabryki "S" S.A., "MM" Sp. z o.o., P.B. "J" J.K.. Powyższe bezspornie wskazuje na usługowy charakter terenu sąsiadującego ze spółką "F". W ocenie Spółki, wniosek o zwiększenie emisji hałasu jest uzasadniony, bowiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. normy wynoszą dla tego terenu 60 dB w dzień i 50 dB w nocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...] października 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) w powiązaniu z art. 115, art. 114 ust. 2 i art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (po raz czwarty). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji nie może się ostać, bowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu drugiej instancji, istotne uchybienia proceduralne po raz kolejny wystąpiły na etapie współdziałania Starosty z Burmistrzem Miasta w sprawie uzyskania oceny (zajęcia stanowiska w trybie art. 106 Kap), podjętego przed wydaniem decyzji stosownie do art. 115 w związku z art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Kolegium wskazało, iż w myśl przepisu art. 115 ww. ustawy, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy (tu: Burmistrz Miasta) dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 106 K.p.a. zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Powinno ono zostać doręczone stronom postępowania, zaś treść postanowienia ma niewątpliwie znaczenie przy wydaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego względu wydanie postanowienia winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej. Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami K.p.a. Organ odwoławczy zważył, iż w niniejszej sprawie Starosta nie zanalizował przebiegu postępowania przed Burmistrzem Miasta pod kontem gwarancji procesowych strony, w tym nie ustalił w jakim trybie i w jaki sposób załatwione zostało pismo pełnomocnika Spółki "F" z dnia [...] maja 2008 r. o "weryfikację" postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r., a tym samym nie wykazał, czy rzeczywiście postanowienie Burmistrza ma przymiot orzeczenia ostatecznego i to od dnia [...] czerwca 2008 r. Zdaniem Kolegium, już na pierwszy rzut oka wskazana data "ostateczności" musi budzić wątpliwości, zważywszy, że postanowienie zawiera błędne pouczenie, iż nie służy na nie zażalenie. W takiej sytuacji organ powinien wezwać pełnomocnika do uściślenia treści żądania i w zależności od stanowiska strony, nadać pismu z dnia [...] maja 2008 r. właściwy bieg i sposób załatwienia. Kolegium podniosło, że brak w przedłożonych aktach sprawy dokumentów składających się na akta postępowania przed Burmistrzem Miasta, nie pozwala w niniejszym toku instancji, na dokonanie kontroli poprawności tego postępowania, w szczególności czy postanowienie Burmistrza jest rzeczywiście ostateczne, a w konsekwencji na ustalenie zasadności i prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego w zaskarżonej decyzji, także w kontekście zgłoszonych zarzutów odwołania. Powyższe zdaniem Kolegium uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, wskazujące na brak przymiotu ostateczności postanowienia Burmistrza Miasta, w kontekście wskazanych gwarancji procesowych strony winny skutkować ponownym wystąpieniem Starosty do Burmistrza Miasta o przeprowadzenie procedury w trybie art. 106 K.p.a. w związku z art. 115 i art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto organ winien rozważyć uaktualnienia pomiarów poziomu hałasu, z uwagi na upływ czasu od kontroli przeprowadzonej w zakładzie "F" przez Inspektora Środowiska w dniu [...] marca 2007 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który powołując się na naruszenie prawa wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zawieszenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż z analizy dotychczasowego postępowania, w tym z postanowień Burmistrza Miasta, w świetle art. 115 oraz art. 114 ust. 2 pkt 1 ustawy, w sposób jednoznaczny wynika, iż teren narażony na emisje hałasu jest faktycznie zagospodarowany poprzez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący podniósł, że liczne prowadzone do tej pory w stosunku do Spółki "F" postępowania administracyjne (w szczególności emisja hałasu, liczne samowole budowlane) wykazały jej negatywne oddziaływanie na środowisko oraz pobliskie osiedle mieszkaniowe. Z tego powodu skarżący zakwestionował wskazanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie uaktualnienia pomiarów emisji hałasu. W jego ocenie, żadne z działających obecnie na terenie firmy "F" urządzeń, instalacji czy też wiat produkcyjnych, nie powinno być użytkowane, zatem nie jest możliwe kontrolowanie poziomu hałasu emitowanego przez zakład, którego funkcjonowanie w obecnym stanie prawnym jest w zasadzie nielegalne. Dodatkowo skarżący podniósł, że problem nadmiernej emisji hałasu generowanego przez Spółkę jest od lat znany organom administracji publicznej, co znalazło odbicie w projekcie opracowywanego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego swoim zasięgiem zarówno tereny Spółki "F", jak i sąsiadujące z nią tereny mieszkaniowe. W treści projektu uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2008 r. w rozdziale VII § 10 pkt 1, ppkt 3.2 stwierdza się, iż: "na terenie 2 PSB (teren, na którym zlokalizowana jest Spółka) w przypadku rozbudowy, przebudowy i dobudowy istniejących obiektów, od strony zabudowy mieszkaniowej, zapewnienia urządzeń ochrony przed hałasem i wibracjami o parametrach wymagań, jak dla zabudowy mieszkaniowej." W ocenie skarżącego, zapis ten jednoznacznie wskazuje na graniczne możliwości poziomu emitowanego przez Spółkę hałasu. Powołując się na fakt rychłego zakończenia prac nad przedmiotowym planem skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie oraz argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a." ). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesione. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wszczęte na wniosek "F" Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o: "uaktualnienie decyzji o emisji hałasu" nr [...]. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, iż aktualne wartości dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 29 lipca 2004 r. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, iż powyższy wniosek odnosił się do decyzji z dnia [...] maja 2004 r., która Starosta, na podstawie art. 180 pkt 4, art. 181 ust. 1 pkt 5, art. 183 ust. 1, art. 230 ust. 1 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z art. 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz,U, Nr 100, poz. 1085 z późn.zm.) oraz załącznikiem do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 66, poz. 436), I. udzielił Spółce z o.o. "F" pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska z Zakładu w dopuszczalnych wielkościach emisji pora dnia (godz. 6.00-22.00) – 50 dB, pora nocy (godz. 22.00-6.00) – 40 dB, jednocześnie organ określił charakterystykę powstawania hałasu emitowanego do środowiska, źródła powstania hałasu oraz określił szczegółowo źródła powstawania hałasu, II. zobowiązał Spółkę do: - działań mających zmniejszyć uciążliwość emitowanego hałasu przez wybudowanie, zastosowanie lekkich ścian (wiat) dla urządzeń pracujących na placu manewrowym, - działań mających na celu zapobieganie oraz ograniczenie emisji hałasu poprzez okresowe remonty i konserwacje pracujących w zakładzie urządzeń, - monitorowania procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji hałasu emitowanego do środowiska oraz przekazywanie informacji i danych właściwemu organowi ochrony środowiska. III. zastrzegł, że nieprzestrzeganie warunków pozwolenia może spowodować jego cofnięcie lub ograniczenie bez prawa do odszkodowania, a pozwolenie nie narusza praw osób trzecich IV. ustalił termin ważności decyzji do dnia [...] maja 2014 r. Podkreślenia wymaga, iż powyższe pozwolenie na emitowanie hałasu zostało wydane w stanie prawnym odmiennym od obowiązującego w dacie orzekania organów oraz złożenia przez Spółkę wniosku o jego "aktualizację". Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (teks jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn.zm., przywoływana dalej jako: "P.o.ś."), na dzień 14 maja 2005 r. przewidywała, że eksploatacja instalacji powodującej emitowanie hałasu była dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, gdy było ono wymagane (art. 180 pkt 4 i 181 ust. 1 pkt 5). Zasadniczo pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska było wymagane, gdy hałas w środowisku przekraczał dopuszczalne poziomy (art. 230 ust. 1). Pozwolenie wydawane było na wniosek prowadzącego instalację, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat, przy czym zarówno wymagania wniosku jak i treści pozwolenia określała ustawa P.o.ś. (art. 184, art. 188). Jednocześnie w art. 192 P.o.ś. ustawodawca zastrzegł, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Powyższy stan prawny uległ zasadniczej zmianie na skutek ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), związanej z implementacją szeregu dyrektyw Wspólnot Europejskich, między innymi uchylono w rozdziale regulującym wydawanie pozwoleń art. 180 ustawy P.o.ś pkt 4 i 5, w art. 181 ust. 1 pkt 5 i 6 dotyczące wytwarzania odpadów i emitowania hałasu (art. 1 pkt 71 i 72 ustawy nowelizującej). Jednocześnie ustawodawca rozszerzył w zakresie emitowania regulacje działu V ustawy "ochrona przed hałasem, między innymi poprzez zmiany w przepisach art. 112 -118 P.o.ś., w szczególności poprzez dodanie przepisu art. 115a. Z uwagi na szeroki zakres nowelizacji, ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 20 ustawy nowelizującej, do czasu wygaśnięcia decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska oraz pozwoleń na emitowanie hałasu do środowiska stosuje się do nich przepisy dotyczące decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, o której mowa w art. 115a ustawy zmienianej w art. 1. Do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Sąd podziela zatem stanowisko organu administracji publicznej, który wskazał, że uwzględniając powyższe oraz regulacje przepisów art. 82 i 83 ww. ustawy, Spółka winna podejmować wszelkie działania zmierzające do ograniczenia wprowadzania hałasu do środowiska. Podmiot od początku działalności powinien stosować środki i metody działania, których celem jest zapobieganie przewidywanemu ujemnemu oddziaływaniu podejmowanej działalności na środowisko (art. 6 ust. 1 Poś). Analiza przepisów ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, iż dokonała ona zmiany procedury jak i koncepcji podejścia ustawodawcy do kwestii emitowania do środowiska hałasu przez podmioty prowadzące instalację. Obecnie każdy podmiot zobowiązany jest podejmować działania niezbędne do wyeliminowania lub zminimalizowania szkodliwego oddziaływania na środowisko. W sytuacji, gdy mimo podjętych działań oddziaływanie takie będzie występować, wówczas właściwe organy z urzędu podejmą działania, które skutkować mogą wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Oznacza to, iż odmiennie niż w przypadku pozwoleń, o których mowa wart. 180 i nast., nie wydaje się "pozwoleń na emitowanie hałasu", lecz w przypadku gdy zostanie stwierdzone, iż hałas emitowany przez zakład przekroczy dopuszczalne normy, może zostać wydana decyzja o "dopuszczalnym poziomie hałasu". Powyższe w ocenie Sądu oznacza, iż z uwagi na treść przepisu art. 20 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 18 maja 2005 r., ewentualne zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu udzielonego Spółce z o.o. "F" decyzją Starosty z dnia [...] maja 2004 r., mogą nastąpić jedynie w trybie art. 115a P.o.ś. i uzależnione są od stwierdzenia, przez uprawnione organy, że zakład emituje do środowiska hałas przekraczający dopuszczalne normy. W dacie orzekania przez organy w niniejszym postępowaniu art. 115a P.o.ś. stanowił: 1. W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. 2. Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się. 3. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. 4. W decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności: 1) rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami; 2) zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148; 3) sposób postępowania w przypadku uszkodzenia aparatury służącej do pomiarów poziomu hałasu, jeżeli jej zastosowanie jest wymagane; 4) formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska; do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6.5. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu. 6. Decyzja, o której mowa w ust. 1, wywołuje skutki prawne po upływie 6 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna. 7. Decyzja, o której mowa w ust. 1, może ulec zmianie w przypadku: 1) uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; 2) zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu. Sąd zważył, iż właściwość organów administracji publicznej do spraw ochrony środowiska, w tym w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu i jej zmiany, jak również poprzez odpowiednie stosowanie, ewentualnej zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, wyznaczają przepisy tytułu VII dział I ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z przepisem art. 378 ust. 1 ww. ustawy, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1 jest starosta. Z kolei w art. 382 ust. 1 przewidziano, że jeżeli przepis ustawy nie stanowi inaczej, właściwy miejscowo do prowadzenia sprawy, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jest organ właściwy ze względu na położenie nieruchomości, na której terenie planuje się lub realizuje przedsięwzięcie związane z przedmiotem postępowania. Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, iż Zakład Spółka z o.o. "F" prowadzi przedsiębiorstwo na nieruchomościach położonych [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, że organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest Starosta Powiatu. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, zgodnie z którym decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu (odpowiednio pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska), może ulec zmianie jedynie w przypadkach określonych w art. 115a ust. 7 P.o.ś. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych K.p.a. regulujących zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych. Jedną z przesłanek zmiany warunków określonych w udzielonym wcześniej pozwoleniu na emitowanie hałasu do środowiska, może być zmiana obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu, na którą powoływała się Spółka we wniosku o aktualizację pozwolenia. Aby określić dopuszczalne poziomy hałasu dla danego terenu, z uwzględnieniem rodzajów ich przeznaczenia, funkcji lub wykorzystania. Po myśli art. 113 ust. 1 i 2 w. ustawy, minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. 2. W rozporządzeniu tym zostaną ustalone: zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe, a także poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu oraz okresy, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia. W sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wskazuje on, zgodnie z dyspozycją art. 114 ust. 1 P.o.ś., które z terenów należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Jeżeli natomiast teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Zgodnie z art. 115 ww. ustawy, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Powyższe przepisy, ani też inne przepisy P.o.ś. nie wskazują wprost organu właściwego do dokonywania ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu, na którym prowadzona jest instalacja, która emituje do środowiska hałas. W ocenie Sądu, wykładnia językowa, systemowa i celowościowa przepisu art. 115a w związku z art. 115 prowadzą do wniosku, iż w ramach prowadzonego przez właściwego miejscowo starostę postępowania w sprawie zmiany decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, ten organ jest również właściwy do ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu zakładu oraz sąsiednich terenów, w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu ustawodawca, w analizowanych przepisach P.o.ś., nie upoważnił w tym zakresie do dokonywania ustaleń innego organu administracji publicznej, niż organ ochrony środowiska właściwy w sprawie, o której mowa w art. 115a ww. ustawy. W szczególności, brak jest w ustawie Prawo ochrony środowiska przepisu, który upoważniałby do dokonywania ustaleń w omawianym zakresie wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta (w ramach uzgadniania lub opiniowania). Nadto zdaniem Sądu, regulacja zawarta w ww. ustawie, oraz rozporządzeniu wykonawczym jest kompleksowa, brak jest zatem podstaw, aby właściwość organów wywodzić z regulacji innych ustaw, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu oraz jej zmiany (odpowiednio zmiany pozwolenia) jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska, nie jest postępowaniem regulującym władczo kwestie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy konieczne jest dokonanie oceny czy teren do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe), którą właściwy organ winien dokonać na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, nie oznacza, iż ustalenia tego, nie może dokonać starosta, uwzględniając wszelkie możliwości dowodowe zgodne z przepisami K.p.a. W postępowaniu administracyjnym właściwość organów regulują przepisy o charakterze bezwzględnie, bądź czynności administracyjnoprawne (np. porozumienia). W związku z tym Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości (art. 19). Naruszenie przepisów o właściwości, w tym wydanie rozstrzygnięcia przez organ nieuprawniony, zostało przez ustawodawcę uznane za na tyle ciężką wadę postępowania, że powoduje nieważność decyzji (postanowienia) bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Należy zatem uwzględnić treść przepisów tytułu VII działu I P.o.ś., w którym ustawodawca szczegółowo uregulował właściwość poszczególnych organów ochrony środowiska, w tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 378 ust. 3 i starosty – art. 378 ust. 1. Wśród kompetencji wójta, burmistrza i prezydenta miasta, nie przewidziano spraw, o których mowa w art. 115 ustawy. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż to Starosta Powiatu, jako organ właściwy do rozstrzygania w przedmiocie zaistnienia przesłanek zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, jest organem właściwym do dokonywania w ramach tego postępowania ustaleń, o których mowa w art. 115 P.o.ś. W konsekwencji Burmistrz nie był organem właściwym do prowadzenia postępowania w zakresie ustaleń faktycznych, o których mowa w art. 115 i 114 ust. 2 P.o.ś. i nie był również właściwy do wydania w tym zakresie postanowienia z dnia 25 stycznia 2008 r. Współdziałania takiego nie przewiduje ww. ustawa. W tych okolicznościach Sąd w ramach swej kognicji, na podstawie przepisu art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zważył, iż postanowienie Burmistrza z [...] stycznia 2008 r. nr [...], jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej do współdziałania w takiej formie, jest wadliwe w stopniu skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Dokonanie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, spornych między stronami postępowania administracyjnego przez organ niewłaściwy, z naruszeniem przepisów K.p.a., i w konsekwencji wyeliminowanie powyższego postanowienia z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc oznacza, iż należy uznać, że decyzja Starosty Powiatu została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Przy czym nie może budzić wątpliwości, iż faktyczny brak jakichkolwiek dokonanych przez właściwy organ ustaleń w zakresie, o którym mowa w art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 P.o.ś., stanowi tak istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które skutkować winno uchyleniem wskazanej wyżej decyzji. Podkreślenia wymaga, iż w prawdzie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego to decyzja kasacyjna, wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jednakże jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, podlegała uchyleniu. Po pierwsze należy wskazać, iż decyzja ta akceptowała dokonywanie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych przez niewłaściwy organ, czyli ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie postanowienia dotkniętego wadą nieważności. Po wtóre, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, abstrahując od powyższej okoliczności, analiza treści zaskarżonej decyzji, w kontekście wykładni przepisu art. 138, w związku z art. 136 K.p.a. prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy z naruszeniem obowiązku samodzielnego rozpoznania sprawy i ustalenia stanu faktycznego przedwcześnie wydał decyzję kasacyjną. Zakładając bowiem, że tryb ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenów zastosowany przez organ pierwszej instancji byłby co do zasady prawidłowy, to organ drugiej instancji winien w pierwszej kolejności wykorzystując swoje uprawnienia i obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie powziętych wątpliwości co do "ostateczności" postanowienia Burmistrza. W sytuacji gdyby organ odwoławczy ustalił, że nie było ono ostateczne, wówczas istniałaby uzasadniona podstawa, do zastosowania wyjątkowej regulacji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., czyli uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Gdyby jednak okazało się, że postanowienie było ostateczne w dacie orzekania organu pierwszej instancji, to organ drugiej instancji winien rozpoznać sprawę merytorycznie, co nie wykluczało oczywiście uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem. Należy jednakże podkreślić, iż analiza treści zaskarżonej decyzji nie wskazuje żadnych innych przesłanek uchylenia decyzji i zaniechania przez organ administracji drugiej instancji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, nie wskazuje ona iżby organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaszła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w całości lub w znacznej części. Z tych powodów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 138 § 2 K.p.a. oraz, wyrażoną w art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta Powiatu, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy w dacie orzekania, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy zaistniały określone w art. 115a ust. 7 P.o.ś. przesłanki do zmiany warunków pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, udzielonego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Przy czym szczegółowego ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu ze względu na rodzaj terenów sąsiednich wobec terenu, na którym prowadzi działalność Spółka "F", organ winien dokonać na podstawie obowiązującego w dacie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 114 P.o.ś.), bądź, w przypadku jego braku, zgodnie z normą przepisu art. 115 w związku z art. 114 ust. 2 P.o.ś. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż ustawodawca uregulował tryb postępowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego z uwagi na rozpoczętą procedurę zmierzającą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu w sprawie zmiany udzielonego Spółce pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, organ nie może ograniczyć się jedynie do prostego porównania określonych w nim wielkości emisji hałasu (pkt I). Organ, w kontekście wymogów art. 115a P.o.ś., winien dokonać szczegółowej analizy i rozważyć wszystkie jego warunki (pkt I – charakterystyka i źródła powstania hałasu, pkt II), które należy dostosować do aktualnie ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem celu jakiemu służą przepisy P.o.ś. i ww. decyzja. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 2, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości 300 zł., na które złożył się uiszczony wpis sądowy.