I SA/Wa 1502/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skarg Gminy L. oraz G. O. i M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy L. kwotę 3 378 (trzy tysiące trzysta siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. O. i M. O. solidarnie kwotę 978 (dziewięćset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. oraz G. i M. O., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod publiczną drogę gminną – ul. [...] w L., oznaczony jako działka nr [...] (obręb [...]) o łącznej powierzchni [...] m². W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Starosta Powiatu L. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty na rzecz G. i M. O., uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływana jako "Przepisy wprowadzające (...)"). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli G. i M. O. kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 kwietnia 2007 r. Odwołanie wniósł również w imieniu Gminy L. - Prezydent Miasta L., zarzucając decyzji błędną wykładnię art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...), oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej nieruchomości, niewłaściwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania (Gminę, a nie Skarb Państwa) oraz naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania w związku z faktem skierowania w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez Radę Miejską w L. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływane jako "rozporządzenie"), stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 kwietnia 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Na podstawie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 § 36 rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy opracowywania operatu posłużono się rynkiem nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z brzmieniem § 36 rozporządzenia, zastosowanie metody porównawczej, opisanej w ust. 1 ma pierwszeństwo przed metodą opisaną w ust. 2, tak więc niezastosowanie przez rzeczoznawcę metody pierwszej powinno być dokładnie uzasadnione. W prawdzie w przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił dlaczego przy wycenie nieruchomości posłużył się ust. 2 § 36 rozporządzenia, nie mniej jednak zastosowanie wybranej metody uzasadnił na rozprawie administracyjnej, wyjaśniając, że na lokalnym rynku nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne i dlatego do wyceny zastosował ust. 2 § 36. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu Prezydenta Miasta L. kwestii dotyczącej zasadności zobowiązania Gminy L., a nie Skarbu Państwa do zapłaty ustalonego odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, Wojewoda stwierdził, powołując się na dotychczasową linię orzecznictwa, że przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa, tj. brak odniesienia się do wniosku Gminy o zawieszenie postępowania, Wojewoda stwierdził, że do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego w odwołaniu wniosku Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r., przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...) oraz § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nadal są obowiązujące dla organów administracji. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oceniające zgodność przepisów prawa z Konstytucją RP może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a kpa, gdy orzeczenie to stwierdza niezgodność tego aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Tym samym prawa stron postępowania chronione są przepisem art. 145 a kpa i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Ponadto wniosek złożony przez Gminę L. nie mógł być uznany jako złożony przez stronę, która wszczęła postępowanie. Wojewoda wskazał również, że w odwołaniu od decyzji Starosty L. G. i M. O. zakwestionowali wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o operat szacunkowy z dnia 16 kwietnia 2007 r. oraz przedstawili opinię rzeczoznawcy majątkowego E. K. z dnia 14 kwietnia 2008 r. o cenach transakcyjnych gruntów na terenie miasta L. Odnosząc się do powyższego organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływana jako "ugn") sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z akt sprawy wynika, że operat szacunkowy na dzień wydania decyzji ustalającej odszkodowanie był nadal ważny, natomiast zgodnie z art. 156 ugn operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Rzeczoznawca stwierdził, że w okresie 12 miesięcy nie zaszły istotne zmiany, które miałyby wpływ na operat sporządzony w dniu 16 kwietnia 2007 r. i w odpowiedzi na wystąpienie strony o jego aktualizację podtrzymał swoją wycenę przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Gmina L. oraz G. i M. O. Gmina w swojej skardze zarzuciła naruszenie: - art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...), poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania, mimo iż wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 101 § 1 i 3 kpa poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia. Ponadto zarzucono organowi oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że rzeczoznawca oparł się w swym operacie na porównaniu wartości działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową zamiast działek przeznaczonych pod drogi, co doprowadziło do nieuzasadnionego, znacznego podwyższenia wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie i należnego odszkodowania. Ponadto do wyceny przyjęto wartość działek z całego L., podczas gdy powinno się przyjąć wartość gruntów przyległych, a w każdym razie położonych możliwie blisko przedmiotowej nieruchomości. G. i M. O. wskazali w swojej skardze, że wysokość odszkodowania jest zaniżona i nie odpowiada realnym cenom nieruchomości na terenie L. Wskazali, za załączoną przez nich opinią w przedmiocie analizy rynku nieruchomości, na wzrostowy trend cenowy w wysokości ok. 300%. Skarżący podali, że Starosta L. wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2008 r. na podstawie niezaktualizowanego operatu, w którym wartość rynkowa przedmiotowej działki była ustalona w oparciu o ceny nieruchomości z lat 2005-2006 oraz jednej z 2007 r., które to ceny znacznie odbiegają od cen transakcyjnych z ostatniego roku. Tym samym wysokość odszkodowania nie odpowiada aktualnej wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sąd administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej powoływana jako "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przed wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...), odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające (...) określa, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. 3. Stosowanie i interpretacja tego przepisu musi zawsze być dokonywana przez pryzmat klauzuli wywłaszczeniowej wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącej, iż nieruchomość może być wywłaszczona wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, takie które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania (por. orzeczenie z 19 czerwca 1990 r., K. 2/90, OTK w 1990 r., poz. 3). 4. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. 5. W niniejszej sprawie operat został sporządzony w dniu 16 kwietnia 2007 r. Organ I instancji wprawdzie wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło po ponad 3 miesiącach od daty upływu terminu jego ważności, co organ II instancji zupełnie zignorował. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy jednak również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Jedynym sposobem umożliwiającym korzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach operatu nie było dopuszczalne. 6. Ustalenie odszkodowania zaskarżoną decyzją oznaczałoby, iż kwota odszkodowania byłaby ustalona dopiero w dniu [...] lipca 2008 r. i od tej daty do dnia wypłaty waloryzowana zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 132 ust. 3 ugn. Doprowadziłoby to do sytuacji, kiedy przedłużanie postępowania wpływa na realną wysokość wypłaconego odszkodowania, ponieważ podstawą wypłacenia odszkodowania w 2008 r. byłyby ceny nieruchomości transakcyjnych głównie z lat 2005-2006. Taka praktyka narusza zasadę słusznego odszkodowania wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Dlatego też w tym zakresie skarga G. i M. O. co do zasady zawiera słuszne zarzuty, chociaż nie chodzi w tym przypadku o prawidłowość operatu, a jedynie wykorzystanie operatu już nieaktualnego. 7. Natomiast zarzuty Gminy L. – oprócz zarzutu podniesionego przez pełnomocnika w trakcie rozprawy - są całkowicie bezzasadne. I tak zarzut naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie w formie postanowienia, zgodnie z art. 101 § 1 i 3 kpa, wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania jest nieuzasadniony. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 145a § 1 i 2 kpa, w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego można żądać wznowienia postępowania. Tym samym prawa stron w postępowaniu administracyjnym chronione są powołanym przepisem. 8. Sąd nie podziela również zarzutu skargi wskazującego, że organy błędnie zaliczyły obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorię dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z dotychczasową linią orzecznictwa, art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Nie budzi zatem wątpliwości obowiązek wypłacenia odszkodowania przez Gminę L. 9. Zarzut naruszenia § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest całkowicie chybiony, bowiem nie sposób mówić w praworządnym systemie prawnym o cenach transakcyjnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, skoro takie nieruchomości są wyłączone z obrotu prawnego. Przepis ust. 1 może mieć ewentualne zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, natomiast nie w przypadku zajętych pod drogi publiczne. Wskazać można jedynie, że w pierwotnej wersji § 36 ust. 1 istniała możliwość w przypadku nieruchomości zajętych pod drogę, brania pod uwagę cen nieruchomości przeznaczonych pod drogę, jednak nowelizacja dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1628) z dniem 7 października 2005 r. wyeliminowała tę możliwość. 10. W konsekwencji uznać należy, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 156 ust. 3 ugn. Obecnie z uwagi na konieczność opracowania nowego operatu szacunkowego – nie ma bowiem możliwości potwierdzenia jego aktualności - zaistniała konieczność uchylenia decyzji obu instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego. Mając na uwadze wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.