II SA/Lu 26/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2009r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., znak: [,,,], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. W. kwotę 1460 /tysiąc czterysta sześćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ppsa, po rozpatrzeniu odwołania M. W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie chlewni dla 73,47 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) na nieruchomości składającej się z działek nr [...] położonej w miejscowości Ł. S., gmina W. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji, że wskazana pod realizację inwestycji nieruchomość spełnia warunki wynikające z przepisów art. 61 ust 1-5 upzp, co wynika z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzonej zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) Na terenach położonych w obszarze analizy funkcji, w tym także w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej decyzją, znajdują się działki zagrodowe zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz tereny upraw rolnych na zapleczu zabudowanych nieruchomości. Nieruchomość wskazana we wniosku jest użytkowana jako teren zabudowy zagrodowej i upraw polowych. Realizacja chlewni jest możliwa wyłącznie w głębi nieruchomości, a więc w terenie upraw polowych poza terenami zwartej zabudowy, w odległości 90 m od krawędzi szosy. Inwestycja należy do przedsięwzięć mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, co będzie przedmiotem rozważań na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestycja nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wynika z postanowienia Starosty L. z dnia [...] Nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej i zarządca drogi zaakceptował taki dostęp poprzez istniejący zjazd. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji o ustalenie warunków zabudowy organ uprawniony określa warunki inwestowania w możliwie najszerszy sposób, zaś konkretyzacja tych warunków następuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przed organem budowlanym. Tam też będą określone szczegółowe rozwiązania w zakresie zabezpieczenia normalnego funkcjonowania osób trzecich w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a odwołujący się będzie mógł jako strona podnosić argumenty dotyczące zatwierdzenia projektu i technicznej możliwości realizacji inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] złożył M. W. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji bądź stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucał decyzjom naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 28, 75 § 1, 77 § 1 i 3, 84 § 1, 89 § 2, 107 § 3 kpa przejawiające się w niezapewnieniu wszystkim zainteresowanym osobom czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie wszystkich mieszkańców wsi o postępowaniu, nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii specjalistycznej instytucji naukowej celem zaopiniowania poziomu emisji szkodliwej dla mieszkańców i środowiska naturalnego (w tym pobliskiego uzdrowiska Nałęczów) z chlewni przewidzianej na produkcję 3000 tuczników rocznie oraz w nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji; skarżący wnosił również w skardze o przeprowadzenie takiej opinii przez Akademię Rolniczą w L. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Zwrócił ponownie uwagę, iż kwestia oddziaływania inwestycji na funkcjonowanie osób trzecich w jej sąsiedztwie będzie przedmiotem postępowania przed organem budowlanym. Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, które przed organem I instancji toczyło się dwukrotnie, był powiadomiony o przysługujących mu uprawnieniach. Poza tym w sprawie była przeprowadzona rozprawa z udziałem stron – właścicieli działek sąsiednich. W sprawie brak dowodów, by poza stronami postępowania jakikolwiek inny podmiot występował do organu I bądź II instancji zgłaszając swój interes prawny do udziału w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego brak podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodu z opinii Akademii Rolniczej w L., zaś sporządzone uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, do czego z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd jest uprawniony, stwierdzić należy, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji – prawa materialnego, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w niej, lecz z powodów, które sąd stwierdza z urzędu, a które dotyczą naruszenia art. 7, 8, 77 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie dowodów, których brak nie pozwala Sądowi na ocenę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek J. i J. W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], na których zamierzają zbudować – według gotowego projektu – chlewnię o obsadzie 73, 47 DJP. Wnioskodawcy wskazali także, iż przewidują sposób odprowadzania ścieków – zbiornik na gnojownicę. Tak sformułowany wniosek nie spełnia wymogów jakie w świetle art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z w/w przepisami wniosek taki powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1 : 500 lub 1 : 1000; 2) charakterystykę inwestycji obejmującą: - określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów; - określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej; - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wnioskodawcy przedłożyli jedynie mapę z wykazaniem granic działek objętych wnioskiem, nie określili natomiast wymaganej w przepisie charakterystyki planowanej inwestycji. W sytuacji, gdy organ administracji wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy jest związany granicami wniosku niezbędnym było zobowiązanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku przez wskazanie danych charakteryzujących daną inwestycję, wymaganych w ustawie. Dopiero na podstawie prawidłowo złożonego wniosku możliwe byłoby sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy na terenie wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem i ustalenie wymagań dla nowej zabudowy – zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) Tymczasem załączona do decyzji organu I instancji analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części graficznej (załącznik nr 3) nie wskazuje całego obszaru jaki winien być poddany analizie, a jedynie część graniczącą z drogą gminną z wykazanymi obiektami budowlanymi. W załączniku nr 2 natomiast w pkt 2 podano, że nieruchomość objęta decyzją jest zabudowana budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi na głębokość do 50 m, zaś pozostała powierzchnia użytkowa określona jest w pkt 3 jako teren upraw polowych. Głębokość zabudowy nieruchomości sąsiednich budynkami gospodarczymi określono natomiast na 60 - 90 m. Z kolei podczas przeprowadzonych przez organ odwoławczy oględzin w dniu 7 listopada 2008r. stwierdzono, że części działek nr [...] przeznaczone są pod zabudowę zagrodową w odległości 100 m od drogi i na tym terenie znajduje się m.in. budynek gospodarczy wykorzystywany na hodowlę świń. Organ przyjmuje więc, iż objęte wnioskiem działki, jak i sąsiadujące z nimi nieruchomości są zagospodarowane w części jako tereny zabudowy zagrodowej, obejmujące budynki mieszkalne i gospodarcze (dotyczy to obszarów graniczących z drogą gminną) na głębokości do ok. 100 m, a w pozostałej znacznej części (brak w aktach określenia długości działek) jako teren upraw polowych. W konsekwencji, w decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji w pkt II 1 ustala, że realizacja obiektu chlewni jest możliwa poza terenami zwartej zabudowy zagrodowej, przy czym nie określa ani w części graficznej ani w opisowej, co znajduje się w granicy między zwartą zabudową zagrodową a terenami upraw polowych. Zaskarżona decyzja ustala więc warunki zabudowy dla budynku chlewni właściwie na terenie upraw rolnych, na którym - jak wynika z dowodów w sprawie – żadnej zabudowy dotychczas nie ma. Tymczasem w świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ustanawiającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już terenów nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (m.in. kontynuacji funkcji i cech zabudowy) i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Prawidłowo organ rozpoznający niniejszą sprawę przyjmuje, że tak duży obiekt produkcyjny, jak chlewnia dla około 75 DJP, nie stanowi kontynuacji funkcji terenu zabudowy zagrodowej; organ nie wyjaśnia natomiast dlaczego uznaje, iż powstanie chlewni w terenie upraw polowych stanowi kontynuację funkcji i powielenie cech dotychczasowej zabudowy – brak bowiem ustaleń, by tego rodzaju obiekty istniały na terenie objętym analizą, a dotyczącym upraw polowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien więc w pierwszej kolejności wezwać inwestorów do uzupełnienia wniosku, w którym planowana inwestycja zostanie określona szczegółowo, zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie w oparciu o uzupełniony wniosek organ obejmie analizą obszar wyznaczony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w celu ustalenia czy projektowana inwestycja będzie stanowić kontynuację dotychczasowej funkcji i zabudowy. Organ wyjaśni również czy zostało uchwalone i obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy W. i czy obejmuje ono działki wnioskodawców – zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] Ponadto organ uwzględni, że z dniem 15 listopada 2008r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Ustawa ta w art. 144 uchyliła przepisy działu V i VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska i samodzielnie reguluje obecnie zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 w/w ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w obecnym stanie prawnym następuje nie tylko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane, ale również przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1- 13. W konsekwencji oznacza to, że o ile w sprawie nie zaistnieją prawne przesłanki odstąpienia od nowej procedury, konieczne może okazać się poprzedzenie dalszego postępowania toczącego się z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, uzyskaniem przez inwestora stosownej decyzji w trybie ww ustawy z ew. zawieszeniem niniejszego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 kpa, stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym posiada ten, na którego sytuację prawną (uprawnienia i obowiązki) może wpłynąć rozstrzygnięcie tego postępowania. W postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy stronami są - zasadniczo poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (których interes prawny wynika z podlegającego ochronie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego), dlatego skarżący, jako właściciel działki sąsiedniej z działką inwestora miał zapewniony i brał czynny udział w postępowaniu, wnosząc pisma procesowe i środki zaskarżenia. Wbrew zarzutom skargi, organ nie miał natomiast obowiązku zawiadamiać o postępowaniu wszystkich mieszkańców wsi, skoro nie zgłaszali oni swojego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Podkreślić należy, że interes prawny ma charakter konkretny, a nie ogólny, odnoszący się do indywidualnej sytuacji, dlatego zasadniczo to osoba posiadająca taki interes powinna z własnej inicjatywy zgłosić swój udział w postępowaniu. Organ miałby natomiast obowiązek zawiadomić z urzędu o toczącym się postępowaniu inne osoby, niż właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich tylko wówczas, gdyby zgromadzone w sprawie dowody wskazywały na interes prawny tych osób w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie organ nie miał do tego podstaw - ewentualne immisje nie mogły być uwzględniane z urzędu, ponieważ nie w każdym przypadku stanowią one naruszenie prawa własności w stopniu zasługującym na ochronę tego prawa. Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Zasądzając koszty postępowania poniesione przez skarżącego, którego skarga została uwzględniona, Sąd miał na uwadze przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), z którego wynika, że opłata za czynności adwokatów nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna - określona w § 18 ust. 1 lit. "c" - tegoż rozporządzenia na 240zł. Zdaniem Sądu, uwzględniając niezbędny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy – stosowna opłata za te czynności odpowiada 4-krotnej stawce minimalnej.