II OSK 1872/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 801/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną II OSK 1872 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2008 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2008 r. i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w W., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) udzielił składającej wniosek Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] Sp. z o.o., polegającej na budowie wieży strunobetonowej typu Pfleider o wysokości 61 m n.p.t. wraz z zamontowaniem anten telekomunikacyjnych i ustawieniu dwóch kontenerów technologicznych, obsługujących stację na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w G. W dniu 6 czerwca 2008 r. do organu wpłynęły pisma B. P., H. F. oraz W. i G. G., wnoszących wraz z grupą mieszkańców zastrzeżenia dotyczące realizacji planowanej inwestycji. Odnosząc się do tych uwag i zastrzeżeń, organ wskazał na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz podał, że do wniosku inwestor załączył decyzję środowiskową z dnia [...] maja 2007 r. wraz z "Raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" sporządzonym przez uprawnioną osobę mgr inż. telekomunikacji M. M. Jak wyjaśnił organ "obszary w których występują pola elektromagnetyczne o gęstości mocy lub o wartości skutecznej składowej elektrycznej lub większej od wartości dopuszczalnej znajdują się wyłącznie w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi". Zgodnie z wynikami raportu projektowana stacja nie będzie, zatem stanowiła zagrożenia dla ludzi i środowiska, a jej użytkowanie nie wprowadzi ograniczeń funkcjonowania sąsiedniej zabudowy. W ocenie organu dokumentacja projektowa spełniała warunki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. P., H. F. oraz W. i G. G. Do odwołań dołączono również pisma okolicznych mieszkańców. Zarzuty wnoszących odwołanie i protesty dotyczyły sprzeciwu wobec realizacji przedmiotowej inwestycji z powodu szkodliwości promieniowania oraz obniżenia wartości ich nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda Pomorski na podstawie "art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem sporządzenia i sprawdzenia projektu dokonała ta sama osoba. Nadto organ I instancji nie wyjaśnił, komu w przeprowadzonym postępowaniu przysługiwał przymiot strony, a także, dlaczego część osób, które uczestniczyły w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji nie zostało uznane za strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. w W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. W nawiązaniu do tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę podzielił opinię Wojewody, jak i skarżącej, że kwestia stron jest regulowana art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który ma charakter normy szczególnej w stosunku do art. 28 k.p.a. W aktach sprawy, zdaniem Sądu brak jest jakiejkolwiek analizy dotyczącej ustalenia obszaru oddziaływania spornego obiektu i tym samym nie sposób wywieść, jak Prezydent Miasta Gdańska ustalił krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Wyjaśnienia tej kwestii nie zawiera także uzasadnienie uchylonej przez Wojewodę decyzji organu I instancji, co jest oczywistym naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. Potwierdzeniem braku analizy dotyczącej ustalenia kręgu stron postępowania w ocenie Sądu było z jednej strony stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż stacja bazowa "nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi i środowiska, a jej użytkowanie nie wprowadzi ograniczeń w funkcjonowaniu sąsiedniej zabudowy i przyległego terenu", a z drugiej strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a następnie doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło znacznej ilości osób uznanych za strony postępowania. Brak analizy kręgu stron postępowania uniemożliwiało w istocie dokonanie oceny, czy osoby uznane przez organ I instancji za strony postępowania zostały ustalone w sposób prawidłowy. Niosło to również ze sobą ryzyko pominięcia jakiegoś podmiotu jako strony postępowania, co byłoby przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższa wada decyzji organu I instancji stanowiła podstawę do jej uchylenia przez Wojewodę. Odnosząc się do kwestii tożsamość projektanta stacji bazowej i osoby sprowadzającej projekt, a co w ocenie skarżącej jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, Sąd stwierdził, że organ II instancji, rozpoznając odwołanie od zaskarżonej decyzji, powinien był kwestię tę wyjaśnić samodzielnie bądź też zlecić organowi I instancji przeprowadzenie postępowania w tym zakresie stosownie do art. 136 k.p.a. Nie uczynienie tego stanowi naruszenie zasady orzekania, co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym określonej w art. 138 § 1 k.p.a., jednakże nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy z uwagi na treść skarżonej decyzji. Sąd zauważył także, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda błędnie wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Wojewoda, bowiem w podjętym orzeczeniu uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia, co jest zgodne jest z art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienie to w ocenie Sądu było zwykłą omyłką, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wynikało, iż intencją Wojewody było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uchybienie to nie miało także wpływu na wynik postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości, wskazując, że narusza on interes prawny skarżącej poprzez uniemożliwienie lub co najmniej wydłużenie uzyskania pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28 ust. 2, art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego, 2. prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka, przytaczając okoliczności sprawy podniosła, że już stwierdzenie Wojewody dotyczące różnicy w zakresach osób uznanych za strony na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jak i postępowania o wydanie warunków zabudowy, która stanowiła w rzeczywistości podstawę wydania decyzji uchylającej pozwolenie na budowę, powinno skutkować uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Obie te decyzje są wydawane, bowiem na podstawie dwóch odmiennych ustaw. W ocenie skarżącej nie ma także dysonansu między stwierdzeniem, że "stacja bazowa nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi i środowiska, a jej użytkowanie nie wprowadzi ograniczeń w funkcjonowaniu sąsiedniej zabudowy i przyległego terenu", a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i doręczeniem decyzji znacznej ilości osób uznanych za strony postępowania. Jak podkreśliła skarżąca nie zna ona przepisu, który nakładałby na organ administracji obowiązek wykazywania, dlaczego jedne osoby uznane zostały za strony, a inne nie, ani też dlaczego osoby uznane za strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie były stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W przekonaniu skarżącej organ I instancji nie był zobowiązany do opisania powyższych okoliczności w uzasadnieniu. Odwołując się następnie do treści art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego i jego elementów Spółka wskazała, że przepis ten jest jedynym, odnoszącym się do treści decyzji o pozwolenie na budowę, zatem nawet Prawo budowlane nie wprowadza obowiązku wyjaśniania przyczyn uznania danych osób za strony postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli W. i G. G., wnosząc o jej nieuwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. przedstawione we wniesionej kasacji zarzuty tak naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, zauważyć należy, iż zmierzają one do zakwestionowana prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji, podzielającej trafność decyzji organu odwoławczego odnośnie braku ustalenia przez organ I instancji obszaru oddziaływania spornego obiektu, uniemożliwiając tym samym kontrolę prawidłowości ustalonego kręgu stron postępowania. Odnosząc się do tak przedstawionego zagadnienia nie sposób uznać, by strona wnosząca skargę kasacyjną skutecznie podważyła ocenę Sądu pierwszej instancji. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, iż nie budziło wątpliwości ani skarżącej, ani Sądu pierwszej instancji, iż to właśnie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., stanowi samodzielną podstawę ustalenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Za wadliwe uznać przy tym należy twierdzenia skarżącej zawarte tak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i skargi, odnoszące definicję strony do treści art. 31 ust. 3 zamiast do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie winno też budzić wątpliwości to, iż legitymacja do występowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jako strony związana jest, oprócz inwestora, z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste albo zarząd), która musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc w obszarze wyznaczonym na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Pojęcie to musi być więc doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Oczywistym jest też fakt, iż krąg podmiotów będących stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie musi być tożsamy z podmiotami będącymi stronami w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Jednakże to organ musi dokonać ustalenia kręgu stron postępowania w rozpoznawanej sprawie po uprzednim sprecyzowaniu obszaru oddziaływania obiektu, a określenie to, podobnie, jak i każde inne dokonane przez organ ustalenie faktu musi spełniać dyspozycje norm prawnych określających zasady postępowania przed organami administracji. Trafnie, więc wskazał Sąd pierwszej instancji na obowiązek organu architektoniczno- budowlanego w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę ustalenia kręgu stron, co jest niezbędne do zawiadomienia wszystkich strony tego postępowania o jego wszczęciu. Formalny wyraz, odzwierciedlający tereny, jakich działek zostały uznane przez organ za obszar oddziaływania obiektu znajdują swój wyraz w decyzji administracyjnej, która powinna korespondować z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Nie sposób podzielić twierdzeń strony skarżącej, iż poszczególne przepisy expressis verbis obowiązku określenia stron postępowania na organ nie nakładają. W tym zakresie strona skarżąca pomija to, iż opierając się o przepisy dotyczące wszczęcia postępowania, Sąd pierwszej instancji wykazał istnienie tego obowiązku. Oczywiście w sposób słuszny wykazuje skarżąca, iż obowiązek taki nie wynika z treści art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie znajduje to swojego przełożenia na uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji ani nie dokonywał wykładni tego przepisu, ani nie wyciągał z niego takich jak strona skarżąca wniosków. Tym samy za chybiony należało uznać zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego. Wbrew też opinii skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, co czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim zaprezentowano to we wniesionej kasacji. Z przedstawionych wyżej przyczyn za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i naruszenia skarżonym wyrokiem art. 6 k.p.a., art. 7k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.