VII SA/Wa 1872/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala VII SA/Wa 1872/09 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r, uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2009 r. L. G.i, reprezentowany przez radcę prawnego A. R. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r, znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] nakazującą Państwu J. i L. G. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego na działce nr ew. [...] w obr. [...] gmina [...] w oparciu o przepis art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn zm.) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r, znak: [...], a po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...] września 2009r. utrzymał w mocy swoją poprzednia decyzję z dnia [...] sierpnia 2009r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć we wskazanym wyżej trybie decyzję. Przede wszystkim konieczne jest, aby decyzja taka nie tworzyła praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a ponadto, za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Organ wskazał, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego treścią "prawa nabytego" będzie rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Przez "prawo nabyte" należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie ciąży sporny obowiązek. Prawem nabytym jest więc również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie. W świetle powyższego zatem, stwierdzić należy, iż nawet decyzje nakładające tylko obowiązek są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Tego rodzaju decyzje nie mogą być ani zmienione, ponieważ zmiana mogłaby prowadzić do obciążeń, które strona będzie uważała za pogorszenie swojej sytuacji; ani uchylone (por. wyrok NSA z dnia 13.12.1985 r, III SA 1003/85, OSPiKA 1987, Nr 7-8, poz. 163). Z powyższych rozważań wynika więc, zdaniem organu, iż pojęcie "nabycia praw" z decyzji administracyjnej odnosi się do sfery prawa materialnego i należy je rozumieć szeroko, przyjmując, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2005 r., OSK 1188/04, LEX nr 164973). W świetle powyższego, organ stwierdził, iż weryfikowana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2004 r, znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego, jest niewątpliwie rozstrzygnięciem administracyjnym nakładającym na stronę określony obowiązek, a zatem nie może być ona uchylona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Organ wskazał również, że ewentualne powoływanie się na to, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji, jest w przedmiotowej sprawie bezcelowe, albowiem nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji rozbiórkowej to i tak nie jest możliwe uchylenie takiej decyzji, gdyż nie jest to decyzja na mocy której strona nie nabyła żadnych praw, a ponadto wskazać należy, iż "interes słuszny" to taki interes, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, a ewentualne uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 154 k.p.a. prowadziłoby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, że nie była to pierwsza próba wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jako , że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...][...] WINB odmówił uchylenia w/w własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2004 r, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r, znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r., Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał tym razem wniosek o uchylenie w trybie art. 154 § 1 Kpa, decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2004 r., skierowany wprost do niego. Rozpoznał go, mając na względzie treść przepisu art. 154 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, o której mowa w w/w przepisie, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia. L. G. reprezentowany przez radcę prawnego A. R. zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając w szczególności naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 oraz art. 154 k.p.a.. Skarżący stwierdził, że wniosek swój oparł na normie art. 154 k.p.a. który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazał, że na mocy decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego strona nie nabyła żadnego prawa. Zatem, zdaniem skarżącego, z prostego zestawienia treści art. 154 § 1 k.p.a. z regułami językowymi stosowanymi przy wykładni przepisów prawa wynika, że w przedmiotowej sprawie od samego początku istniały (i nadal istnieją) przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego. Odnosząc się do argumentacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazującej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona uważa, że organ pochopnie formułuje swoje stanowisko na podstawie jednego tylko przypadku i to odmiennego co do stanu faktycznego. Według autora niniejszej skargi, rozumienie terminu "nabycie prawa" w sposób zaprezentowany w skarżonej decyzji należy potraktować jako swoistą intelektualną manipulację, ponieważ taka wykładnia czyni przepis art. 154 § 1 k.p.a. przepisem pustym, gdyż w każdym praktycznie przypadku można sobie wyobrazić, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek jest również decyzją "przysparzającą" prawo, gdyż praktycznie każda decyzja mogłaby być decyzją w jakimś zakresie dla strony bardziej restrykcyjną. W opinii autora skargi w przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest również fakt, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął okoliczność, że za rozstrzygnięciem zgodnym z wnioskiem skarżącego przemawia nie tylko jego własny interes, ale również interes społeczny. Objęty obowiązkiem rozbiórki domek letniskowy został zbudowany około 14 lat temu. Od tego czasu wkomponował się już w krajobraz, a nawet do pewnego stopnia ten krajobraz tworzy. Zniszczenie przy rozbiórce kilkunastoletnich drzew i architektury zieleni spowoduje degradację środowiska naturalnego oraz unicestwi architekturę krajobrazu działki znacząco umniejszając jej walory estetyczne. Skarżący wskazał, ze w trybie artykułu 154 kodeksu postępowania administracyjnego dodatkowo nie występuje w ogóle kwestia konfliktu słusznego interesu obywatela z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu {(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)}. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie może być uwzględniona. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 154 k.p.a. taka decyzja, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki jest skutkiem zaistniałej samowoli budowanej i został wydany na podstawie art.37 Prawa budowlanego z 1974r. Należy stwierdzić, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest, tak zwaną, decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmiany takiej decyzji. Wprawdzie w doktrynie wskazuje się , że zakres znaczeniowy wyrażenia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" zawarty w przepisie art. 154 k.p.a. jest niejasny (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 154 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005) jednakże podkreśla się jednocześnie, że do decyzji ostatecznych, o jakich jest mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem są one "decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo" (por. E. Iserzon, Komentarz do art. 154 k.p.a. [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 260). W ocenie Sądu, zagadnienie to powinno być rozważane przede wszystkim w płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego, gdyż wiąże się ono z koncepcją decyzji administracyjnej jako aktu stosowania prawa, którą ustala się wynikające z norm tego prawa konsekwencje w sferze praw i obowiązków adresata aktu. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego i to nie tylko tego jednego wskazanego przez organ, treścią "prawa nabytego" będzie rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Przez "prawo nabyte" należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie ciąży sporny obowiązek. Prawem nabytym jest więc również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie. Wymieniony wyżej pogląd został ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r, sygn. akt IV SA 3205/01 (publ. Monitor Prawniczy 2003, nr 14, poz. 627); teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999 r, sygn. akt IV SA 251/97 (publ. LEX nr 48251); oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1995 r, sygn. akt SA/Po 2119/94 (publ. OSP 1996, nr 4, poz. 77) zob. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r, sygn. akt III RN 92/97 (publ. OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290)). W wyroku z dnia 27 maja 2003 r, sygn. akt IV SA 3205/01 (M. Prawn. z 2003 r. Nr 14, poz. 627) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. W innym wyroku z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00, (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że "decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a.". Nawet zakładając tezę strony skarżącej, że nałożony obowiązek rozbiórki określonego w ostatecznej decyzji obiektu nie powoduje nabycia przez stronę praw w rozumieniu przepisu art. 154 k.p.a. to zauważyć należy, że art. 154 k.p.a. jest przepisem procesowym. Nie może zatem stanowić podstawy materialnoprawnej do przyznania stronie konkretnych uprawnień, a w tym przypadku prowadzić do legalizacji samowoli budowlanej po uchyleniu ostatecznych decyzji. Przepis art. 154 k.p.a. daje podstawę jedynie do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdy zachodzą ku temu przesłanki wymienione w tym przepisie, a które nie prowadzą do naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ słusznie zauważył, że uchylenie takiej decyzji rozbiórkowej w trybie art. 154 k.p.a. prowadziłoby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Na zakończenie powyższych rozważań, zauważyć również należy, że wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 154 Kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednajże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (podobnie NSA w wyroku z dnia 09.05.2005r., sygn. akt OSK 1746/04, z dnia 04.10.1999r., sygn. akt IV S.A. 1434/97, z dnia 04.10.1999r, sygn. akt IV SA 1459/97). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.