I SA/Wa 1732/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzję z [...] września 2008 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.), w związku z art. 104 § 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku z 7 kwietnia 2008 r. Z. S. o uchylenie decyzji Rektora Politechniki [...] z [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy skierowania pod obrady Senatu Politechniki [...] wniosku dr inż. Z. S. o wydanie przez Senat wiążącej interpretacji § 88 statutu Politechniki [...] wg stanu na dzień 1 grudnia 2005 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Politechniki [...] z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 grudnia 2007 r. Z. S. wystąpił do Senatu Politechniki [...] z wnioskiem o wydanie wiążącej interpretacji § 88 statutu Politechniki [...] w brzmieniu obowiązującym według stanu na dzień 1 grudnia 2005 r. W opinii wnioskodawcy wydanie interpretacji Senatu jest niezbędne, gdyż jego zdaniem Politechnika [...], działając w oparciu o § 88 statutu, naruszała przepisy prawa pracy. Interpretacja była niezbędna w celu ustalenia treści jego stosunku pracy na dzień 1 grudnia 2005 r. w toczącym się przed Sądem Rejonowym - Sądem Pracy w L. postępowaniu z powództwa Z. S. przeciwko Politechnice [...], sygn. akt VII [...]. W ocenie wnioskodawcy przepis § 88 statutu Uczelni był niejednoznaczny. Pismem z 20 marca 2008 r. Z. S. zwrócił się do Rektora Politechniki [...], będącego z mocy art. 61 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym przewodniczącym senatu, z ponownym żądaniem wydania wiążącej interpretacji statutu. Pismem z 1 kwietnia 2008 r. Rektor Politechniki [...] uznał żądanie wnioskodawcy za bezprzedmiotowe oraz poinformował go, że Senat Uczelni może wydawać wiążące interpretacje statutu na użytek wewnętrzny, na wniosek organów uczelni. W dniu 10 kwietnia 2008 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynęło pismo Z. S. z 7 kwietnia 2008 r. w sprawie uchylenia na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym decyzji Rektora Politechniki [...] z [...] kwietnia 2008 r., nr [...], odmawiającej skierowania pod obrady Senatu Politechniki [...] zgłoszonego żądania wydania przez Senat wiążącej interpretacji § 88 statutu tej Uczelni wg stanu na dzień 1 grudnia 2005 r. Zdaniem Z. S. odmowa wydania interpretacji narusza przepis § 137 statutu Politechniki [...], a postępowanie Rektora w tym zakresie narusza art. 66 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym rektor dba o przestrzeganie prawa oraz zapewnienie bezpieczeństwa na terenie uczelni. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Z kolei stosownie do § 137 statutu Politechniki [...] uchwalonego 18 maja 2006 r. (tekst jednolity statutu z 10 listopada 2006 r., z późn. zm.) prawo wiążącej interpretacji postanowień statutu przysługuje senatowi. Po przeanalizowaniu przedłożonego przez Z. S. wniosku Minister stwierdził, że nie zachodzi przesłanka niezgodności z prawem lub statutem uczelni. Wskazał, że kwestia skierowania pod obrady i rozpatrzenia przez senat szkoły wyższej wniosku o wydanie wiążącej interpretacji przepisów statutu może być rozstrzygana przez organy uczelni, w szczególności przez przewodniczącego senatu. Przepisy ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz statutu Politechniki [...] uchwalonego 18 maja 2006 r. (tekst jednolity statutu 10 listopada 2006 r., z późn. zm.), nie nakładają na senat uczelni obowiązku wydawania wiążących interpretacji statutu. Nie nakładają także na rektora uczelni obowiązku kierowania pod obrady senatu wszystkich wniosków składanych przez pracowników uczelni (czy też byłych pracowników uczelni) w jakichkolwiek sprawach. Minister podkreślił, że podejmowanie przez senat uchwał na podstawie § 137 statutu Politechniki stanowi uprawnienie senatu, a nie obowiązek. Jednocześnie wiążący charakter interpretacji przepisów statutu, o których mowa w przepisie § 137 nie oznacza, że wykładnie takie są powszechnie obowiązujące. Senat uczelni ma prawo wydawać interpretacje statutu Politechniki [...] jednak tylko na użytek wewnętrzny uczelni. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazał, że przewodniczący senatu może uznać, że żądanie wydania wiążącej interpretacji statutu przez senat jest nieuzasadnione. Podkreślił także, że decyzja Rektora Politechniki [...] z [...] kwietnia 2008 r. pozostaje w autonomicznej sferze działalności uczelni. Organ podkreślił, że nadzór ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego musi być wykonywany z poszanowaniem konstytucyjnie zagwarantowanej autonomii szkół wyższych (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP). Autonomiczny charakter uczelni znalazł wyraz w przepisach ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, m. in. w art. 4 ust. 5 stanowiącym, że organy administracji rządowej mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach, a więc mając wyraźną podstawę prawną do podejmowania określonych działań. Zatem przedmiotem nadzoru ministra nie jest każda działalność organów uczelni, a jedynie ta działalność, która została wyraźnie wskazana w ustawie. W szczególności minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nie może ingerować w sprawy pozostające w sferze autonomicznej działalności uczelni, w tym żądać od organów uczelni skierowania określonego wniosku pod obrady senatu, podjęcia uchwały czy wydania decyzji w danej sprawie, jeżeli obowiązek taki nie jest przewidziany obowiązującymi przepisami. Działanie takie naruszyłoby konstytucyjną zasadę autonomii uczelni. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie przepisów art. 36 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 66 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, a także § 137 Statutu Politechniki [...] z dnia 18 maja 2006 r. ze zm. Skarżący podniósł, że wnioskowana przez niego interpretacja (wykładania) jest niezbędna z uwagi na stwierdzoną rozbieżność w stosowaniu § 88 Statutu Politechniki [...] przez Rektora, a objaśnieniem prawa zawartym w ostatnim piśmie Dyrektora Departamentu Organizacji Szkół Wyższych MNiSzW z 17 czerwca 2008 r., znak [...] (zał. 1). W ocenie skarżącego rozbieżność w interpretacji Statutu Politechniki [...] polega na tym, że z treści § 88 tego Statutu (wg stanu prawnego na dzień 1 grudnia 2005 r.) wynika, iż ograniczenie okresu zatrudnienia na stanowisku adiunkta do 20 lat odnosi się do wszystkich osób mianowanych na stanowisko adiunkta w Politechnice [...], natomiast Dyrektor Departamentu Organizacji Szkół Wyższych MNiSzW słusznie objaśnia, że § 88 Statutu nie dotyczy osób mianowanych na stanowisko adiunkta na czas nie określony przed dniem wejścia w życie ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Skoro decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], Rektor Politechniki [...] odmówił skierowania pod obrady Senatu Politechniki [...] wniosku skarżącego o wydanie- wobec stwierdzonej rozbieżności - prawidłowej interpretacji Statutu, to decyzja ta, jako sprzeczna z § 137 Statutu, winna być unieważniona przez Ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Jednakże ażeby do takiej kontroli doszło, sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać legitymację do złożenia skargi, a także legitymację do żądania przeprowadzenia kontroli tego aktu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a.", istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340 /04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie skarżący miał prawo do złożenia skargi, lecz tylko z tej przyczyny, że organ uczynił go adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże nie jest on legitymowany do żądania przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu naczelnego, wydane zostało z powołaniem się na przepis art. 36 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Przepis ten, w części odnoszącej się do niniejszej sprawy, stanowi, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio. Jak to wynika z treści przytoczonego przepisu, odróżnia on dwie odmienne formy prawne działania rektora uczelni: decyzja i decyzja administracyjna. Do tych ostatnich nie może mieć zastosowania nadzór ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. W tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowaniu administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego (por. art. 207 tej ustawy; obowiązuje tu tok instancji administracyjnej). Natomiast decyzje, o których mowa w analizowanym przepisie, to akty i czynności podejmowane przez rektora uczelni. Mogą one być aktami administracyjnymi z zakresu administracji publicznej albo mogą nie posiadać tej cechy. Tylko te pierwsze mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego (przepisy o zaskarżaniu do tego sądu stosuje się w tym wypadku odpowiednio). Można je więc odpowiednio zaliczyć do innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to, że akty te, choćby zostały nazwane decyzjami rektora uczelni, nie mogą być kwestionowane w trybie instancyjnym. Natomiast inne akty i czynności (,,decyzje") rektora uczelni, nie mieszczące się w zakresie administracji publicznej, dotyczące sfery wewnętrznej funkcjonowania i organizacji uczelni, gospodarowania mieniem, podlegają wyłącznie nadzorowi Ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, por. np. art. 66, 70, 229 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r.). Minister ma uprawnienie do stwierdzenia nieważności tych decyzji rektora uczelni, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Zatem adresatem takiego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 36 ust 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, którego przedmiotem nadzoru jest decyzja rektora nie mająca cechy z zakresu administracji publicznej, jest wyłącznie rektor uczelni. Tylko ten podmiot ma interes prawny w złożeniu skargi do sądu. Zatem rozstrzygnięcie Ministra Szkolnictwa Wyższego z [...] września 2008 r. zostało bezzasadnie doręczone skarżącemu. Skarżący nie może być podmiotem postępowania nadzorczego i adresatem rozstrzygnięcia i to także wtedy, gdy nawet z jego inicjatywy doszło do uruchomienia trybu nadzorczego. Żaden przepis ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie statuuje dla skarżącego prawa do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Rekapitulując, w sytuacji procesowej braku legitymacji skarżącego Sąd nie może dokonać oceny zarzutów skargi odnoszących się do zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.