II SA/Wr 525/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych i rozbiórkę części parteru budynku mieszkalnego I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 30.03.2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących przebudowę parteru domu mieszkalnego stanowiącego przedmiot współwłasności T.K. i H.U., który w dniu 18.02.2003r. zbył swój udział na rzecz G. i W.S.. Według ustaleń organu "w parterze budynku rozebrano ściany działowe między kuchnią, spiżarnią i toaletą, pozostawiając fragment ściany, na której są zamontowane liczniki elektryczne. W otwór łączący dawną wnękę z korytarzem, wbudowano drewniane ościeżnice z drzwiami. Między kuchnią i nowym pomieszczeniem wykonano z płyt kartonowo – gipsowych szkieletową ścianę działową, w odległości około 50 cm od poprzedniej ściany murowanej. Zabudowano również część korytarza przy schodach, włączając uzyskaną powierzchnię w obręb mieszkania Państwa S.". Postanowieniem z dnia 15.05.2001r. organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie zażaleniowe po stwierdzeniu, że decyzją z dnia 26.04.2000r. organ I instancji nałożył na państwo S. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, a ci złożyli od niej odwołanie. Według uzasadnienia tej decyzji (znajdującej rzekomo oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) inwestorzy wykonali samowolnie roboty budowlane opisane identycznie jak w postanowieniu z dnia 30.03.2000r. Decyzją z dnia 22.05.2001r. organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Według oceny tego organu wyburzanie i wykonywanie ścianek działowych stanowiło przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę. Natomiast wymiana rur i kaloryferów instalacji grzewczej stanowiła remont wymagający zgłoszenia. Wobec tych wszystkich robót trafnie zastosowano procedurę ustanowioną w art. 50-51 prawa budowlanego. Decyzją nr [...] z dnia [...]. organ I instancji na podstawie art. 51ust. 2 prawa budowlanego zobowiązał inwestorów G. i W.S. do zaniechania dalszych robót budowlanych i "rozbiórki części parteru budynku mieszkalnego przy ul. [...]] w O.. w zakresie zabudowywanej części wspólnej korytarza na parterze". W uzasadnieniu organ w taki sam sposób opisał wykonane roboty budowlane. Według organu " pozwolenia na budowę wymagało także zainstalowanie ogrzewania gazowego". Inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją z 26.04.2000r., a jedynie przedłożyli opracowanie pod nazwą "inwentaryzacja lokalu mieszkalnego". Według oględzin z dnia 08.08.2001r. inwestorzy zakończyli przebudowę parteru budynku wraz z uruchomieniem grzewczej instalacji gazowej. Ponadto wykonano wyłaz dachowy w płaszczyźnie dachu i otynkowano komin w obrębie strychu. Według znanych tut. Sądowi urzędowo akt sprawy sygn. II SA/Wr 44/04, decyzją z [...] (wydaną po uchyleniu przez Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1033/02 poprzedniej decyzji odwoławczej uchylającej decyzję nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia) organ odwoławczy uchylił decyzję nr [...] w części nakazującej zaniechanie robót i umorzył w tej części postępowanie, zaś w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 6.01.2006r. tut. Sąd oddalił skargę inwestorów na decyzję z 22.01.2004r. Wyrok uprawomocnił się bez żądania jego pisemnego uzasadnienia. W aktach tej sprawy również nie ma odpisu tej decyzji odwoławczej. Znajduje się w nich natomiast kserokopia umowy współwłaścicieli budynku o podziale do korzystania z 1977 lub 1974r. (nieczytelne), w której zaznaczono ich uprawnienie do "równomiernego korzystania" z korytarza "od wejściowych drzwi aż do schodów na piętro", z czego skarżący inwestorzy wywodzili swoje uprawnienie do wyłącznego użytkowania korytarza przyległego do ich mieszkania. W aktach zawarto ponadto informację o toczącym się postępowaniu sądowym o podział budynku do korzystania (sygn. akt [...] SR w T.). W dniu 28.05.2008r. wpłynęło do organu I instancji pismo G.S. o sprecyzowanie treści nakazu rozbiórki przez wyjaśnienie, jaką ścianę powinna rozebrać, gdyż wykonała rozbiórkę zabudowy części wspólnego korytarza, zaś wnękę może wyłączyć z części łazienki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] . organ odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nr [...] z [...] W uzasadnieniu organu opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił treść i wykładnię art. 113 k.p.a. W ocenie organu odczytanie sensu decyzji i zakresu robót rozbiórkowych nie nastręcza trudności interpretacyjnych. W postanowieniu z 30.03.2000r. i kolejnych decyzjach opisano zakres robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Zakres ten wynika również w sposób bezsprzeczny z dołączonej przez skarżącą inwentaryzacji robót. Skarżąca nie zgłosiła zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zatem sama nie ma wątpliwości odnośnie możności przymusowego wykonania prawomocnej decyzji. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podtrzymała twierdzenie, że z decyzji o rozbiórce nie wynika konkretnie, co powinno zostać rozebrane. W zakresie rozbiórki części wspólnej korytarza rozbiórka została wykonana ponad 2 lata temu. W pozostałym zakresie wykonane zostały roboty remontowe wewnątrz mieszkania, bez naruszania ścian nośnych. Sąd powszechny na wniosek biegłego sądowego i za zgodą współwłaściciela budynku zapewne przydzieli pomieszczenia na parterze do wyłącznego korzystania przez skarżącą, tak jak to było dotychczas. Do zażalenia skarżąca dołączyła postanowienie sądowe zawierające informację o śmierci W.S. w dniu 26.02.2007r. oraz inwentaryzację budowlaną adaptacji pomieszczeń WC i spiżarki na łazienkę, opracowaną w grudniu 2006r. Według inwentaryzacji inwestorzy wykonali rozbiórkę murowanej ścianki działowej i postawili nową ściankę, zmniejszając kuchnię. Drzwi z WC na klatkę schodową pozostawiono bez zmian. Przed przebudową pomieszczenia kuchni, spiżarki i WC miały powierzchnię 16,89 m², zaś po przebudowie kuchnia i łazienka obejmują 16,99 m². Inwentaryzacja nie wskazuje usytuowania wspólnego korytarza na parterze budynku. Skarżąca nie dołączyła do akt sprawy planów podziału budynku opracowanych przez biegłego sądowego. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W ocenie organu wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub utrudniająca ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (osnowy decyzji).Stosowanie art. 113§2 k.p.a. ma prowadzić o usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawisłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji lub powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Skoro decyzja rozbiórkowa dokładnie sprecyzowała zakres robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, to brak było podstaw do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Zażalenie stanowiło polemikę z tymi ustaleniami oraz wydanymi rozstrzygnięciami. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie skarżąca powtórzyła dotychczasowe twierdzenia. Do wyłączenia z łazienki nadaje się wnęka, będąca uprzednio częścią korytarza. Dokonane samowolnie zmiany w obrębie mieszkania powinny być zalegalizowane. Skarżąca nie będzie w stanie odtworzyć łazienki, jeżeli zostanie rozebrana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżąca powtórzyła, że rozbiórkę zabudowy części wspólnego korytarza już wykonała. W jej ocenie decyzja rozbiórkowa jest niesprawiedliwa, skoro organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania po ujawnieniu podobnych robót budowlanych wykonanych samowolnie przez drugiego współwłaściciela budynku. Ponadto skarżąca dołączyła postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po W.S. w całości przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ przedstawił trafną wykładnię art. 113§2 k.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, jak tez nie mogło być wątpliwości odnośnie zakwalifikowania pisma skarżącej jako żądania wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o rozbiórce. Było więc oczywiste, że w granicach nin. sprawy nie można było zająć się oceną zgodności z prawem decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego bądź postanowień zapadłych w toku postępowania egzekucyjnego. Jedynie z uwagi na treść skargi można wzmiankować, że skarżąca nie wykorzystała w pełni środków prawnych służących jej obronie w przeprowadzonych do tej pory postępowaniach, gdyby zaś skorzystała z pomocy prawnej, to mogłoby się okazać, że możliwe do wykorzystania byłyby nadal pewne środki prawne wobec ostatecznych decyzji bądź egzekucji, lecz powoływana przez nią ustawa z 2007r. takich środków skarżącej nie daje. Odnosząc się do przedmiotu sprawy Sąd wyraża pogląd, że w przedstawionych na wstępie w sposób obszerny okolicznościach, organ jednak powinien powziąć uzasadnione wątpliwości co do treści decyzji. Według brzmienia art. 113§2 k.p.a. organ odmawiając wyjaśnienia treści decyzji, powinien przekonująco uzasadnić, że nie zachodzą obiektywnie wątpliwości co do tej treści. W przypadku sformułowania rozstrzygnięcia w sposób ogólny bądź niejednoznaczny, jego pełne znaczenie należy odtwarzać w oparciu o szczegółowe ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji, a w końcu pomocniczo w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, starając się przy tym o interpretację zgodną z prawem. Organ nie powinien jedynie przeprowadzać nowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania wykładni oraz wyjaśniać treści decyzji w sposób sprzeczny z brzmieniem dotychczasowego rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem przy interpretacji pozostawać w granicach dotychczasowego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, które jednak w wyniku wykładni będzie pełniejsze, wzbogacone o nowe elementy, bardziej dookreślone lub jednoznaczne. Już sama sprzeczność pomiędzy sposobem rozumienia treści decyzji przez organ i stronę, o ile rzeczywiście możliwa jest rozbieżna interpretacja, uzasadnia potrzebę dokonania wykładni. Nie było więc argumentem za odmową wykładni, że dla organu treść rozstrzygnięcia jest jasna lub jednoznaczna. Opierając się na materiale sprawy, chociaż zubożonym wskutek niedołączenia materiału sprawy poprzedzającego wydanie postanowienia z art. 50 oraz decyzji, należało dostrzec treść nakazu nawiązującego do niedokończonej zabudowy części korytarza oraz odpowiadający mu fragment opisu wykonanych robót o treści "Zabudowano również część korytarza przy schodach". Z kolei dla organu I instancji robotami uzasadniającymi nakaz rozbiórki były wszelkie roboty opisane w postanowieniu i decyzjach, czyli dla niego określenie "zabudowana część korytarza" oznaczało zwięzłe nazwanie wszelkich robót wykonywanych (jeszcze niedokończonych) przez inwestora. Utrzymując jedną z decyzji w mocy organ odwoławczy dorzucił do opisu szeregu wykonywanych, a może wykonanych robót, dalsze elementy, chociaż w ogóle już nie związane z zabudową wspólnego korytarza. Uznając decyzję odwoławczą za decyzję merytoryczną, pozbawiającą znaczenia decyzję I instancji, można zastanawiać się, czy to rozszerzenie zakresu robót, wyraźnie sprzeczne z ich zbiorczym określeniem w decyzji rozbiórkowej I instancji, miało być jednak nowym określeniem zakresu rozbiórki. W ramach robót wykonanych w, lub przy lokalu skarżącej można zatem wyodrębnić co najmniej cztery ich zakresy, zatem zabudowę części korytarza przy schodach, dalej roboty opisane przez organ I instancji, kolejno opisane w decyzji odwoławczej, a w końcu, skoro wszystkie te roboty miały być niezakończone, jeszcze czwarty zakres robót już ostatecznie wykonanych (skoro skarżąca twierdzi, ze zakończyła roboty, a organ już wyraźnie orzekł o rozbiórce robót w toku). Jak już Sąd zaznaczył, decyzji nie należy interpretować w kierunku nadania rozstrzygnięciu znaczenia niezgodnego z prawem. Z tego punktu widzenia należałoby wnikliwie rozważyć poglądy prawne wyrażone w wyroku NSA z 12.01.2007r. II OSK 460/06 Lex nr 34 12 71 (zagadnienie prawne rozróżnienia między remontem obiektu budowlanego a bieżącą konserwacją lokalu mieszkalnego nie wymagającą zgłoszenia lub pozwolenia, przy uwzględnieniu kryterium wpływu robót na budynek lub wykonania robót poza obrębem lokalu) i w wyroku WSA w Gliwicach z 30.11.2007r. Lex nr 34 79 59 (przypadki, w których wykonanie ścianek nie stanowi robót budowlanych i w których należy ocenić je jako przebudowę, o ile zmienia parametry użytkowe lub techniczne budynku). Jest regułą, że roboty nie wymienione wyraźnie w art. 29-30 prawa budowlanego i nie dotykające elementów konstrukcyjnych budynku (np. ścian nośnych) mogą być wykonywane wewnątrz lokalu mieszkalnego bez potrzeby pozwolenia bądź zgłoszenia. Z tego punktu widzenia organ nadzoru budowlanego trafnie podjął czynności odnośnie robót wykraczających poza dotychczasowe granice lokalu skarżącej. Z drugiej jednak strony trzeba zauważyć, że cały budynek stanowił współwłasność stron i wskazana możność swobodnego prowadzenia robót (tj. bez potrzeby uzyskiwania zgody współwłaściciela lub zgody organu nie tyle ograniczała się do lokalu odrębnego (gdyż takich lokali tam nie ma), ale do powierzchni budynku pozostających w wyłącznym użytkowaniu przez poszczególnego współwłaściciela. W przypadku bowiem dokonanego podziału budynku do korzystania, współwłaściciel posiada prawo dysponowania na cele budowlane częścią przedmiotu współwłasności przyznaną mu do wyłącznego użytkowania, odnośnie robót nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu wspólnym budynkiem (por. wyrok NSA z 1.10. 1991r. IV SA 293/91 OSP 1993 z.4, poz. 79). Wymagało oceny, czy włączenie części korytarza w obręb lokalu mieszkalnego oznaczało istotną zmianę sposobu użytkowania budynku, prowadzącą do przebudowy budynku, co uzasadniało ingerencję organu nadzoru budowlanego bez względu na fakt, czy ta część korytarza była oddana do wyłącznego korzystania dla inwestorki. Pozostając w granicach wykładni rozstrzygnięcia zawartego w decyzji rozbiórkowej należałoby uznać, że w tym zakresie roboty oznaczały przebudowę budynku, co wcale nie oznaczało doprecyzowania zakresu orzeczonej rozbiórki. Daleko w tle tych rozważań powstaje kwestia oceny legalności decyzji, o czym można wzmiankować, skoro organ podkreśla wagę prawomocności tej decyzji. Trzeba pamiętać, że przy kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego niejednokrotnie pojawiał się dylemat, czy i jakie skutki prawne powinno wywołać dostrzeżenie istotnych wad decyzji poprzedzającej, tej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, skoro nakaz rozbiórki stanowił prostą konsekwencję jej niewykonania. Jednak ta pierwsza decyzja nie stanowiła przedmiotu kontroli sądowej, czy zatem należało oceniać jej legalność wówczas, gdy legalność zaskarżonej decyzji rozbiórkowej nie budziła zastrzeżeń. Praktyka sądowa w tym zakresie nie była jednolita, w przeciwieństwie do jednolitej sądowej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Obecnie, po zapoznaniu się z niektórymi decyzjami organów wydanymi wobec inwestorki, nie ma żadnej potrzeby procesowej ani możności prawnej wypowiadania się na temat ich legalności, skoro stały się ostateczne lub prawomocne. Tym niemniej zasadny byłby postulat, aby przynajmniej przy dokonywaniu wykładni decyzji organy uwzględniały pełny stan faktyczny (materiał procesowy) sprawy oraz w sposób prawidłowo rozumiany stan prawny w zakresie kwalifikowania robót i sposobu stosowania art. 51 prawa budowlanego, co pomoże w prawidłowej chociażby interpretacji wydanego nakazu rozbiórki. Należy zatem bezwzględnie uzupełnić materiał procesowy o wszystkie wydane wobec samowolnych robót decyzje i wyroki oraz w miarę możności materiał poprzedzający ich wydanie. O ile skarżąca w licznych pismach wywodzi, że w pełni wykonała nałożony na nią obowiązek, to niewątpliwe okoliczność ta powinna zostać rozważona przez organ, o ile nawet skarżąca zaniechała złożenia zarzutów. Z tych też względów oraz na podstawie art. 145§1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji wyroku.