IV SA/Wa 1805/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.),, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi F. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. orzeka, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. wzw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.) zwróciło F. Z., przekazany postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., wniosek o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] września 1980 r. znak: [...] wydanego przez Naczelnika Gminy T., którym stwierdzono, że J. i W. W. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości położonej we wsi P. oznaczonej jaki działki [...] i [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ administracji wywiódł, że stosownie do treści art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są z urzędu do przestrzegania swojej właściwości (miejscowej, rzeczowej oraz instancyjnej), zaś zaniechanie tej czynności może prowadzić do rozstrzygnięcia, dotkniętego wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu niewłaściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dalej podniosło, że zgodnie z art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), nie ma możliwości prawnej dochodzenia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i skutecznego podważania ostatecznych decyzji wydanych w sprawach uwłaszczeniowych. W ocenie organu administracji, powołany art. 63 jednoznacznie stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, Sygn. akt IV SA/Wa 1805/08 a postępowanie toczące się w sprawie podlega umorzeniu. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., sprawy uregulowania własności gruntów od dnia 6 kwietnia 1982 r. na podstawie art. 5 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), należą do kompetencji sądów powszechnych. F. Z. zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił organom administracji fałszowanie dokumentacji geodezyjnej oraz wydawanie w toku postępowania aktów poświadczających nieprawdę. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił okoliczności przemawiające jego zdaniem za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego powołanego wyżej aktu własności ziemi Naczelnika Gminy T. z dnia [...] września 1980 r. W konkluzji stwierdził, że o wydaniu wskazanego aktu w Urzędzie Gminy B. w ośrodku Geodezji w S. Jak wskazał F. Z., powyższe pozwoliło ukryć wiedzę o tym dokumencie do chwili ujawnienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 15 stycznia 2009 r. oraz w piśmie z dnia 26 lutego 2009 r. F. Z. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. Sąd uwzględnił wniosek M. D. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje więc legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie natomiast do treści Sygn. akt IV SA/Wa 1805/08 art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 135 tej samej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia Mając na względzie treść powołanych przepisów Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. Przeprowadzona kontrola doprowadziła do ustalenia, że wydane zostały one z naruszeniem prawa skutkującym konicznością ich uchylenia. Poza sporem jest, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wniosek F. Z. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważyło, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Błędne są jednakże wnioski organu administracji wyprowadzone z powołanego przepisu w kontekście art. 19 k.p.a., zgodnie którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wbrew stanowisku organu administracji brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, aby to sąd powszechny był właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. W konsekwencji niedopuszczalny był zwrot wniosku F. Z. w trybie art. 66 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu treść art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw w żadnym razie nie uprawnia do twierdzenia, aby wyłączając dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego Sygn. akt IV SA/Wa 1805/08 w nadzwyczajnych trybach administracyjnych ustawodawca wprowadził, czy też rozszerzył zakres właściwości sądów powszechnych. Na wyprowadzenie takiego wniosku nie pozwala już choćby art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Wyrażona w art. 177 Konstytucji zasada domniemania właściwości sądów powszechnych nie może wszak stanowić "konkurencji" dla wynikającej z art. 184 zasady kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Określony w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych zakres sądowoadminitracyjnej kontroli działalności administracji publicznej wskazuje, że wolą racjonalnego ustawodawcy było objęcie tą kontrolą jak najszerszego spektrum zindywidualizowanych prawnych form działania organów administracji. Właściwość sądów powszechnych w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, np. kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji, musi więc wynikać z wyraźnej regulacji ustawowej (np. art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. - przewiduje, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydawanych w indywidualnych sprawach przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego). W polskim ustawodawstwie dopuszczalność weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych zasadniczo zastrzeżona jest dla postępowań prowadzonych wedle nadzwyczajnych procedur administracyjnych. Postępowania te kończą akty właściwych organów administracji podlegające kontroli sądów administracyjnych. Wobec poczynionych wyżej spostrzeżeń dotyczących rozumienia zasad domniemania właściwości sądów powszechnych oraz sądowej kontroli działalności administracji publicznej oraz treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w ocenie Sądu, w aktualnym stanie prawnym brak jest więc jakiejkolwiek możliwości weryfikacji decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. nr 1, poz. 5. LEX nr 39284) i z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. nr 4, poz. 110. LEX nr 40331) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu Sygn. akt IV SA/Wa 1805/08 nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw z art. 64 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 77 ust. 2, art. 77 ust. 1 oraz art. 78 Ustawy Zasadniczej. W wyroku z dnia 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 63 ust. 2 "(...) oznacza w istocie, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Co prawda zaskarżony przepis dotyczy wprost tylko postępowania administracyjnego, jednak biorąc pod uwagę stanowisko Sądu Najwyższego, w myśl którego nie otworzył on drogi sądowej do żądania stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi (uchwała Sądu Najwyższego z 30 czerwca 1992 r., III CZP 73/92, OSNCP 1992, z. 11, poz. 201), przyjąć należy, iż w obowiązującym stanie prawnym istotnie nie ma możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi, nawet w sytuacji, gdy jest on obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi lub postępowanie prowadzące do jego wydania, było nieprawidłowe [...]". Brak możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego aktu własności ziemi wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie oznacza wszakże, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności takiego aktu (decyzji) został złożony, to nie musi być on rozpatrzony, a postępowanie w tej sprawie zakończone w prawidłowej dla takiej sytuacji formie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 33/05 (Niepublikowane) wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego na podstawie wzmiankowanej ustawy. Podzielając to stanowisko należy wskazać, że art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu ma charakter międzyczasowy i dotyczy postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, które w dniu wejścia w życie tej ustawy były już w toku. W tej sytuacji, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę prawidłową formą zakończenia postępowania z wniosku F. Z. jest wydanie na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji (aktu własności ziemi). Konkludując należy więc stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wywiodło, że w świetle art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1805/08 o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie ma możliwości prawnej dochodzenia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i skutecznego podważania ostatecznych decyzji wydanych w sprawach uwłaszczeniowych. Zwracając jednak przekazany przez Wojewodę [...] wniosek F. Z. w trybie art. 66 § 3 k.p.a., a następnie utrzymując w mocy postanowienie wydane w oparciu o ten przepis, Kolegium naruszyło przepisy postępowania w stopniu mający wpływ na wynik sprawy. Powołany przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 5 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.), który w zdaniu pierwszym stanowi, że nabycie własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego stwierdza sąd w postępowaniu nieprocesowym, w żadnym razie nie stanowi prawnej podstawy dla przypisania sądowi powszechnemu kompetencji do wydania orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Naczelnika Gminy T. z dnia [...] września 1980 r. znak: WR [...]. Zwrot wniosku w trybie art. 66 § 3 k.p.a. z powołaniem się na powołany przepis ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu gospodarstw rolnych, przy jednoczesnym twierdzeniu, że od 6 kwietnia 1982 r. (data wejścia w życie powołanej ustawy), sprawy uregulowania własności gruntów należą do kompetencji sądów powszechnych, wprowadza skarżącego w błąd. Sugeruje bowiem, jakoby to sąd powszechny był właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego przez F. Z. aktu własności ziemi. W ocenie Sądu, wskazane powyżej uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.