VI SA/Wa 2434/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej /dalej określany jako Prezes UKE/ utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. wydaną na wniosek przedsiębiorcy [...] – E. spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej zwana E.), którą to decyzją odmówił odroczenia terminu wykonania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 z 2004r. poz.1800 z późn. zmianami, zwane dalej PT z 2004r.). Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] marca 2003 r. E. wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej zwanego Prezesem URTiP) o "zaniechanie wprowadzania wobec klientów systemu inwigilacji". Prezes URTiP uznał, że chodzi o odroczenie wykonania zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa, które to zadania nałożone były na operatorów telekomunikacyjnych na podstawie art. 40 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 21 lipca 2000r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73 z 2000 r., poz. 852, dalej zwana "stare PT"). Prezes URTiP merytorycznie wniosku nie rozpoznał, natomiast kilkakrotnie zawiadamiał stronę, że rozpozna go w terminie późniejszym. W uzasadnieniu odroczenia rozpoznania wniosku wskazywał na treść art. 88 ust. 4 starego PT, który to przepis przewidywał wydanie rozporządzenia wykonawczego określającego szczegółowe wymagania techniczne i eksploatacyjne dla sieci telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych w zakresie przystosowania tych linii i urządzeń do wypełniania przez operatorów obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego. Organ zaznaczał, że rozporządzenie to nie zostało wydane i wskazywał, że operator ma obowiązek wykonywania zadań na rzecz obronności w sposób możliwy do zrealizowania przy uwzględnieniu techniczno – eksploatacyjnego standardu posiadanej infrastruktury i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa. Dnia [...] września 2004 r. weszło w życie nowe PT z 2004 r., a w wyniku przekształceń wprowadzonych ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267 z 2005 r. poz. 2258) zadania Prezesa URTiP przejął Prezes UKE. Art. 181 PT z 2004 r. przewidywał wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego określającego wymagania i sposób wypełniania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 PT z 2004 r. (na rzecz bezpieczeństwa i obronności Państwa), a także warunki dla udzielania odroczenia i maksymalny termin odroczenia. Art. 182 PT z 2004 r. przewidywał wydanie przez Radę Ministrów innego rozporządzenia wykonawczego określającego wymagania techniczne i eksploatacyjne dla interfejsów umożliwiających wykonywanie zadań z art. 179 ust. 3 PT z 2004 r. Dnia 13 września 2005 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie wykonawcze na podstawie art. 181 PT z 2004 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 187 z 2005 r. poz.1568, dalej zwane rozporządzeniem RM z dnia 13 września 2005 r.). Rozporządzenie to weszło w życie 14 października 2005 r. Prezes UKE nadal przesuwał termin rozpoznania wniosku E., najpierw do dnia [...] grudnia 2006 r., a następnie do [...] czerwca 2007 r. W kolejnych pismach wyjaśniał, że z uwagi na to, iż nie zostało wydane rozporządzenie wykonawcze na podstawie art. 182 PT z 2004 r. (w sprawie interfejsów), nie może rozpoznać wniosku o odroczenie terminu zapewnienia technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Prezes UKE przypominał też o konieczności wykonywania omawianych obowiązków w zakresie posiadanych możliwości technicznych. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ wezwał E. do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez przedstawienie harmonogramu osiągania pełnej zdolności do wykonywania zadań oraz szczegółowego uzasadnienia wniosku. E. uzupełniła wniosek pismem z dnia [...] lipca 2007 r. (z jednodniowym opóźnieniem). Po upływie pół roku Prezes UKE pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. powiadomił E., że pozostawia jego wniosek bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia wniosku w terminie. Jednocześnie Prezes UKE powiadomił E., że jego pismo z dnia [...] lipca 2007 r. traktuje jako nowy wniosek rozpoczął rozpoznawanie nowej sprawy. We wniosku z [...] lipca 2007 r. E. uzasadniła żądanie odroczenia brakiem rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 182 PT z 2004 r. (w sprawie interfejsów), który to brak uniemożliwia zawarcie właściwych porozumień i stwarza konkretne trudności organizacyjne i techniczne. Do wniosku dołączony był harmonogram działań dostosowawczych. W marcu i kwietniu 2008 r. E. powiadomiła, że jest gotowa do wykonywania zadań na rzecz obronności i że podjęła działania w celu uzyskania tzw. świadectwa przemysłowego II stopnia, które to działania wymagają jednak wypełnienia wielu procedur i są długotrwałe. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Prezes UKE powołując się na art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. oraz § 8 ust.1 rozporządzenia RM z dnia 13 września 2005 r. odmówił przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu E. odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 PT z 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zobowiązany do zapewnienia na swój koszt technicznych i organizacyjnych warunków wykonywania zadań i obowiązków w zakresie zapewnienia uprawnionym jednostkom warunków jednoczesnego i wzajemnie niezależnego dostępu do treści przekazów telekomunikacyjnych i danych, o których mowa w art. 179 ust. 9, 159 ust. 1 i 161 PT z 2004 r. oraz danych związanych ze świadczoną usługą i zapewnienia warunków do utrwalania tych danych. Zapewnienie warunków polega na przygotowaniu, uruchomieniu i utrzymaniu w gotowości eksploatacyjnej zestawu współdziałających urządzeń technicznych określonych w § 2 rozporządzenia RM z 13 września 2005 r. Szczegółowe warunki, jakie muszą być spełnione do odroczenia obowiązków określa § 8 ust.1 Rozporządzenia RM. Są to niezależne od przedsiębiorcy trudności organizacyjne, techniczne i finansowe uniemożliwiające wykonanie zadań oraz złożenie wraz z wnioskiem harmonogramu osiągnięcia przez przedsiębiorcę pełnej zdolności do wykonywania zadań. Przedsiębiorca złożył harmonogram, ale nie przedstawił żadnych niezależnych od niego trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych. Brak rozporządzenia o interfejsach nie stanowi takiej trudności, bowiem dostęp do treści i danych jest możliwy w infrastrukturze telekomunikacyjnej przedsiębiorcy i przy użyciu jego urządzeń. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła E. Wskazała, że Rozporządzenie RM z 13 września 2005 r. wymaga dostosowania się do wymogów ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. E. jest gotowa do realizacji zadań, ale bez spełnienia wymogów powołanej ustawy, choć stosowne działania dostosowawcze podjęła, ale procedury są kosztowne i długotrwałe. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezes UKE utrzymał w mocy swoją pierwszą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że świadczenie usług przy braku przygotowania do wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego jest niezgodne z prawem. Spółka nie wykazała niezależnych trudności organizacyjnych, finansowych lub technicznych, gdyż nie należy do nich uzyskanie świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego, przygotowanie i uruchomienie systemu z § 2 Rozporządzenia z 13 września 2005r. ani brak rozporządzenia wykonawczego o interfejsach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła na powyższą decyzję E. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów. Przypomniała stan faktyczny i wskazała, że Prezes UKE zmienił swoje stanowisko w sprawie znaczenia braku rozporządzenia o interfejsach. Wyjaśniła, że od grudnia 2007 r. rozpoczęła procedurę ubiegania się o wymagane rozporządzeniem z 13 września 2005r. poświadczenie bezpieczeństwa drugiego stopnia na poziomie "ściśle tajne". Wskazała, że procedura jest długotrwała i kosztowna i właśnie te okoliczności były powodem wniosku o odroczenie. Uzyskanie świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego stanowi istotę problemu związanego z realizacją zadań na rzecz obronności. Spółka przedstawiła kolejne etapy starań, które już odbyła i które są jeszcze przed nią. Zarzuciła, że mimo starań podjętych przez E., Prezes UKE nie czekając na ich rezultat wydał niekorzystną decyzję. Spółka zadania wykonuje, a proces dostosowania jest konsekwentnie realizowany, zatem zasadny jest wniosek o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca nie powołała konkretnych naruszonych przepisów prawa, powtórzył opis przebiegu sprawy i wskazał, że przedmiotem sprawy nie była ocena stopnia wykonywania zadań przez skarżącą, a jedynie ocena, czy przedstawione przez E. okoliczności stanowią przesłanki odroczenia wykonania obowiązku tj. niezależne od strony trudności techniczne, organizacyjne lub finansowe. Organ przyznał, że zmienił stanowisko, co do znaczenia braku rozporządzenia o interfejsach. Trudności z uzyskaniem świadectwa bezpieczeństwa są spowodowane zbyt późnym rozpoczęciem starań, podczas gdy obowiązek ich podjęcia wynikał z rozporządzenia z dnia 13 września 2005 r., a termin dopełnienia wymagań upłynął po 12 miesiącach od wejścia w życie rozporządzenia tj.14 października 2006 r. Zasadnie Prezes UKE uznał, że trudności nie są niezależne od skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona. Na wstępie przypomnieć należy, że sprawa niniejsza dotyczy odroczenia terminu obowiązku wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (dalej dla uproszczenia określane jako obowiązki na rzecz obronności) nie zaś konsekwencji niewywiązania się z tego obowiązku zgodnie z wymogami prawa. Zasadą jest, że zgodnie z art. 179 ust.1 PT z 2004 r. obowiązki na rzecz obronności spoczywają na wszystkich przedsiębiorcach telekomunikacyjnych z mocy ustawy, a zgodnie z art. 179 ust. 5 przedsiębiorcy telekomunikacyjni zapewniają wykonanie zadań i obowiązków na rzecz obronności począwszy od dnia rozpoczęcia działalności telekomunikacyjnej. Ustawa przewiduje także w art. 179 ust. 6 możliwość odroczenia terminu wykonywania omawianych zadań i obowiązków. Wymagania i sposób wykonywania obowiązków oraz warunki, jakie muszą być spełnione dla udzielenia ewentualnego odroczenia i maksymalny termin odroczenia reguluje rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 181 PT z 2004 r., cytowane wyżej jako rozporządzenie RM z 13 września 2005 r. Nie wchodząc w szczegóły techniczne dodać należy, że zgodnie z ustawą (art. 179 ust. 4 PT z 2004 r.) obowiązki na rzecz obronności mogą być realizowane także za pomocą interfejsów. Zgodnie z art. 182 PT z 2004 r. Rada Ministrów miała wydać rozporządzenie wykonawcze określające wymagania techniczne i eksploatacyjne dla interfejsów umożliwiających wykonywanie zadań na rzecz obronności. Rozporządzenie to nie zostało wydane. Skutek braku rozporządzenia jest jednak tylko taki, że nie jest możliwe wykonywanie zadań na rzecz obronności przy pomocy interfejsów, bo nie są określone wymagania eksploatacyjne i techniczne dla interfejsów. Brak rozporządzenia w sprawie interfejsów nie stanowi natomiast przeszkody do wykonywania zadań na rzecz obronności przy pomocy innych sposobów technicznych. Obowiązek wykonywania zadań na rzecz obronności spoczywa zatem na wszystkich przedsiębiorcach telekomunikacyjnych i powinni go oni wykonywać zgodnie z wymogami rozporządzenia z 13 września 2005 r. bez użycia interfejsów. Rozporządzenie RM z 13 września 2005 r. weszło w życie 14 października 2005 r. Od tej daty znane są i obowiązują wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych wymagania i sposób wykonywania zadań na rzecz obronności. Wobec faktu, że do wykonywania omawianych zadań, zgodnie z wymogami rozporządzenia, przedsiębiorcy musieli się przygotować, rozporządzenie w § 10 p.1 przewidziało 12 miesięczny okres na dostosowanie. Po upływie tego okresu tj. od dnia 14 października 2006 r. przedsiębiorca powinien wykonywać spoczywające na nim zadania zgodnie z wymogami rozporządzenia. Rozporządzenie precyzuje także przewidzianą ustawą możliwość odroczenia terminu wykonywania obowiązków na rzecz obronności i określa przesłanki odroczenia. Zgodnie z § 8 ust.1 p.1 rozporządzenia z 13 września 2005 r., te przesłanki to wystąpienie niezależnych od przedsiębiorcy trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających wykonywanie zadań. Do wniosku powinien być dołączony harmonogram osiągnięcia przez przedsiębiorcę pełnej zdolności do wykonywania zadań (§ 8 ust.1 p.2). Wniosek o odroczenie powinien złożyć przedsiębiorca najpóźniej w terminie 14 dni od powstania trudności (§ 8 ust.2), a maksymalny okres odroczenia wynosi 6 miesięcy (§ 8 ust.4). Niezależnie od wniosku o odroczenie, przedsiębiorca jest zobowiązany do wykonywania zadań na rzecz obronności w zakresie posiadanych możliwości organizacyjnych, technicznych i finansowych (§ 8 ust.3). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że we wniosku z dnia [...] lipca 2006 r., tj. piśmie złożonym w 9 miesięcy po wejściu w życie rozporządzenia RM z 13 września 2005 r. precyzującego przesłanki odroczenia, jako przyczyna odroczenia podany był tylko brak rozporządzenia RM o interfejsach. Jak wynika z wywodów wyżej zamieszczonych, brak rozporządzenia o interfejsach nie stanowi w ogóle przyczyny odroczenia, bowiem przyczyny te wymienione są enumeratywnie w rozporządzeniu RM z 13 września 2005 r. i są to wyłącznie niezależne od przedsiębiorcy trudności organizacyjne, techniczne lub finansowe uniemożliwiające wykonywanie zadań. Takich przyczyn we wniosku i pismach składanych aż do daty wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. przedsiębiorca nie wskazał. Przedsiębiorca nie wykazał też zachowania 14 dniowego terminu do złożenia wniosku o odroczenie, który to termin zaczyna biec od momentu wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy trudności uniemożliwiających zastosowanie się do wymagań ustawy. Już te powody są wystarczające do odmowy odroczenia terminu. Wskazać też należy, że mimo treści ustawy PT z 2004 r. ustanawiającej obowiązki na rzecz obronności oraz mimo treści rozporządzenia RM z dnia 13 września 2005 r. określającego wymogi co do sposobu wypełniania tych obowiązków, aż do grudnia 2007 r. przedsiębiorca nie uczynił nic, aby dostosować się do wykonywania obowiązków zgodnie z wymogami rozporządzenia. Omieszkał zatem roczny okres dostosowawczy (do dnia 14 października 2006 r.) oraz jeszcze ponad rok nie podjął żadnych starań dla sprostania spoczywającym na nim obowiązkom. Tymczasem chodzi o obowiązki na rzecz obronności, które z przyczyn oczywistych, bezwzględnie muszą być wykonywane. Można wskazać, że takie całkowicie wadliwe zachowanie przedsiębiorcy spowodowane było także wadliwym działaniem organu, który bez powodu przewlekając ponad wszelką miarę postępowanie administracyjne, w kolejnych pismach, przez kolejne lata utwierdzał przedsiębiorcę w błędnym przekonaniu, że brak rozporządzenia o interfejsach ma znaczenie dla sposobu wykonywania obowiązków na rzecz obronności oraz dla kwestii ich odroczenia, podczas gdy po wydaniu rozporządzenia RM z 13 września 2005 r. w kwestii tej nie powinno już być żadnej wątpliwości. Okoliczności te nie zmieniają faktu, że przedsiębiorca, aż do daty pierwszej decyzji nie wykazał żadnych wskazanych przez prawo powodów do odroczenia, nie mógł więc odroczenia uzyskać. Także we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powody takie nie są wskazane, a spółka przede wszystkim skupiła się na wyjaśnieniu, że obowiązki wykonuje, a sposób dostosowania do wymogów ich wykonywania bez pomocy interfejsów jest kosztowny i wymaga nakładów. Motywem przewodnim tego wniosku jest raczej usprawiedliwienie opóźnienia a nie wskazanie przyczyn odroczenia. Wykazane w toku późniejszego postępowania działania dostosowawcze, podjęte w grudniu 2007 r., nie wykazują niezależnych od przedsiębiorcy trudności organizacyjnych, technicznych i finansowych, tylko prezentują postęp zwykłych procedur, które muszą trwać i gdyby były podjęte w porę, żadne odroczenie nie byłoby konieczne. Zasadnie zatem organ stwierdził, że nie są to trudności niezależne od przedsiębiorcy i utrzymał w mocy decyzję o odmowie odroczenia. Na zakończenie przypomnieć raz jeszcze należy, że sprawa niniejsza dotyczy tylko odroczenia wykonania obowiązków na rzecz obronności w sposób przewidziany rozporządzeniem, a nie przyczyn i ewentualnych konsekwencji opóźnienia dostosowania się do tych wymogów. Wobec braku przesłanek przewidzianych przepisami prawa, odmowa odroczenia była zasadna, a zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Zważywszy powyższe Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.