I OSK 1483/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. B., A. K., D. K., K.K. R. K., I. G., J. K., M. P., E. S., P. W., K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1057/08 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta Krakowski decyzją z (...) września 2007 r. znak: (...), po rozpoznaniu wniosku K. K. orzekł: * w punkcie 1 o odmowie zwrotu części działki nr (...)oraz części działki nr (...), obj. (...)7, położonych w obrębie 31 jedn. ewid. P. na rzecz K. K., * w punkcie 2 o zwrocie działki nr (...) położonej w (...) na rzecz K. K. w całości, * w punkcie 3 o zobowiązaniu K. K. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 989.608,00 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości części nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, * w punkcie 4 o sposobie wpłaty należności określonej w punkcie 3, w punkcie 5 o tym, że wierzytelności Gminy Kraków podlegają stosownemu zabezpieczeniu, a jeżeli zabezpieczenie to polegać ma na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, to decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej, - w punkcie 6 o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie działki nr (...) stanowi podstawę do ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu 31 jedn. ewid. P. m. Kraków oraz dokonania wpisu prawa własności w księgach wieczystych, na wniosek właściciela. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr (...) obręb (...) jedn. ewid. P. m. Kraków zostało wszczęte na wniosek K. K. , wskutek zawiadomienia Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia 2 czerwca 2005 r., iż powzięty został zamiar użycia na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Kraków, składającej się z działki nr (...) o (...), powstałej m. in. z części działki nr (...) R. . . Wskazana wyżej działka nr (...)jako część działki nr (...) obr 31 P. , wraz z innymi działkami wchodzącymi w skład jednej nieruchomości objętej (...), stanowiącej współwłasność R. L. w 1/4 części i K. K. w 3/4 częściach, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków - P. z dnia 31 grudnia 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w b. gm. kat. Zakrzówek i o odszkodowaniu. W powołanej wyżej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość wraz z innymi nieruchomościami była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego "Zaborze - Ruczaj I etap, I przedsięwzięcie", zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 1979 r. zatwierdzającą plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o łącznej powierzchni 16 831 m2 na rzecz współwłaścicieli ustalone zostało odszkodowanie w łącznej kwocie 305 564 zł, w tym za grunt w kwocie 302.958 zł, przyjmując wartość 1 m2 po 18 zł, a za składniki rolne w kwocie 2.606 zł. Z akt sprawy wynika również, zdaniem Starosty, że decyzją Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Krakowie nr (...) z dnia (...)marca 1982 r, zmienioną decyzją z tej daty, nieruchomość państwową położoną w Krakowie dz. adm. P. b. gm. kat. Zakrzówek, o łącznej powierzchni 9,9661 ha, w skład której wchodziła między innymi opisana wyżej wywłaszczona działka nr (...) , postanowiono oddać Spółdzielni Mieszkaniowej R. w Krakowie w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, licząc od daty zawarcia umowy notarialnej. W wykonaniu tej decyzji w dniu 30 grudnia 1983 r. zawarta została, w formie aktu notarialnego, umowa użytkowania wieczystego Rep. A. II Nr (...), w treści której wskazano, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło celem wybudowania na niej przez Spółdzielnię Mieszkaniową R. w Krakowie - spółdzielczych budynków mieszkalnych na warunkach określonych w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją wydaną przez Biuro Planowania Przestrzennego v; Krakowie z dnia (...) kwietnia 1979 r. nr (...) Następnie na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej R. Urząd Dzielnicowy Kraków - P. ostateczną decyzją nr (...) z dnia 15 czerwca 1987 r. rozwiązał umowę użytkowania wieczystego z dnia 30 grudnia 1983 r., zawartą w wykonaniu decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Krakowie nr (...) z dnia 29 marca 1982 r. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej (...) wydanym przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozytura w Krakowie w dniu 22 czerwca 2007 r. (sygn. wniosku (...)) działka nr (...) (...) jedn. ewid. P. stanowi własność Gminy Kraków. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie odnaleziono w zbiorach archiwalnych planu realizacyjnego inwestycji o nazwie "budowa osiedla mieszkaniowego "Zaborze - Ruczaj I etap, I przedsięwzięcie", zatwierdzonego decyzją Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 1979 r. nr (...) , który to dokument był podstawą wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie działki nr (...) obr. (...) Dokumentów tych poszukiwano w zbiorach akt przechowywanych do grudnia 2006 r. w Starostwie Powiatowym w Krakowie oraz w zbiorach Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Krakowa. Natomiast w trakcie poszukiwań odnaleziono plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie nr (...) z dnia 31 października 1979 r. obejmujący osiedle mieszkaniowe "(...)", którego treść wskazuje, iż teren działki nr (...) obr. (...) P. i działek sąsiednich znalazł się w obszarze przeznaczonym na urządzenie miejsc parkingowych. Identyczny planowany sposób zagospodarowania terenu dziatki nr (...) obr. (...) P. przedstawiono na planszy zawierającej schemat powiązań komunikacyjnych na osiedlu mieszkaniowym "(...)" pochodzącej z miesiąca sierpnia 1979 r. Powyższe materiały wykorzystano więc dla dokonania oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 31 grudnia 1979 r. Organ I instancji podkreślił, że w toku postępowania wyjaśniającego akta sprawy zostały również uzupełnione dokumentami wskazującymi, iż dla terenu położonego w Krakowie przy ulicy (...) (narożnik ul. (...) ), oznaczonego wówczas jako działka nr (...)obr. (...) P. , decyzją z dnia 13 sierpnia 1991 r. nr (...)Urząd Miasta Krakowa Wydział Architektury zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny inwestycji budowlanej o nazwie: budowa zespołu pawilonów handlowo –usługowych (12 szt. - różnych branż) oraz udzielił pozwolenia na budowę tej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że opracowana dokumentacja obejmująca przedmiotową inwestycję była zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu ogólnego m. Krakowa oraz planu realizacyjnego osiedla "(...)". W części graficznej projektu realizacyjnego zagospodarowania terenu dla zespołu handlowego u zbiegu ulic (...) , osiedle R. znalazł się załącznik opisany jako orientacja w skali 1:2000 z zaznaczonym zakresem opracowania i bilansowania, z treści którego wynika, że przedmiotowa inwestycja miała być realizowana na terenie przeznaczonym pod budowę miejsc parkingowych. Powyższe ustalenie pozostaje, więc w zgodzie z ustaleniami wyżej wymienionych planów realizacyjnych pochodzących z drugiej połowy 1979 r, zgodnie z którymi teren działki nr (...) obr. (...) P. i sąsiednich znalazł się w obszarze przeznaczonym na urządzenie miejsc parkingowych. W oparciu o informacje przekazane przy piśmie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia 21 kwietnia 2006 r. ustalono, iż części działki oznaczonej obecnie nr (...) obr. (...) P. (poprzednie oznaczenie nr 98/31), w granicach wywłaszczonej działki nr (...) obr. (...) P. , są dzierżawione z przeznaczeniem na handel i drogę dojazdową. Z ustaleń dokonanych w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2006 r. wynika, że objęty roszczeniem o zwrot teren działki nr (...) (...) jedn. ewid. P. , w granicach wywłaszczonej działki nr (...) R. . , od południa porośnięty jest pasmem drzew liściastych stanowiących nasadzenia, wysoką trawą i chwastami. Objęty roszczeniem o zwrot teren wzdłuż granic: zachodniej i północnej zabudowany został pawilonem handlowym stanowiącym kompleks segmentów połączonych ze sobą murowanymi ścianami i wspólnie zadaszony dachem pokrytym blachą falistą. W ścianach segmentów od strony zaplecza znajdują się drzwi i niewielkie okratowane okna, natomiast od frontu w ścianach znajdują się okna wystawowe i drzwi wejściowe do tych obiektów. Natomiast środkowa część opisywanego terenu wysypana została drobnym kamieniem i w chwili dokonywanych oględzin na terenie tym parkowały samochody oraz stanowił on dojazd od zaplecza do pawilonu handlowego. Na tej części znajdują się również studzienki kanalizacyjne wraz z pokrywami. Ponadto w oparciu o treść mapy zasadniczej ustalono, iż opisywany kompleks handlowy wyposażony został w media: kanalizację, prąd, wodę, gaz i teletechnikę, które to uzbrojenie, zgodnie z oświadczeniem dzierżawców, wykonane zostało z inicjatywy tych osób i przez nie sfinansowane. Uporządkowanie i zagospodarowanie terenu wokół pawilonu również nastąpiło kosztem i staraniem dzierżawców, zgodnie z zaleceniami Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Geodezji. Organ I instancji podał, że stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1-2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dwie pierwsze przesłanki niezbędne do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione. Wnioskodawczyni K. K. jest bowiem poprzednim współwłaścicielem i spadkobiercą drugiego ze współwłaścicieli, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr (...) R. . , której część znajduje się w granicach wykazanej wyżej działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. P. , nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości, wymienionej w art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla ustalenia, czy i trzecia przesłanka została spełniona, organ I instancji w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonał oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu o wywłaszczeniu, w świetle przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności organ I instancji podał, że teren wywłaszczonej działki nr (...) R. . , w części odpowiadającej obecnie części działki nr (...) pół. w obr. (...) jedn. ewid. P. , znalazł się w obszarze przeznaczonym pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego "R. ", a w szczególności pod miejsca parkingowe. Organ I instancji zaznaczył, że z ustaleń dokonanych w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2006 r. wynika, że teren objęty przedmiotowym postępowaniem, w części zabudowany został kompleksem segmentów handlowych, która to inwestycja została zrealizowana i sfinansowana przez prywatnych inwestorów, a w pozostałej części stanowi zaplecze tego obiektu budowlanego i teren zielony. Organ I instancji wskazał, że budowa osiedla mieszkaniowego nie tylko ograniczała się do wybudowania wielorodzinnych bloków mieszkaniowych, ale również musiała być wykonana infrastruktura niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania tego osiedla w postaci pawilonów handlowych i usługowych, żłobka, przedszkola oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne i piesze, parkingi, boiska, tereny zielone oraz instalacje podziemne (wodociągi, kable elektryczne, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe). Organ I instancji zwrócił uwagę, że sposób zagospodarowania spornej działki mógłby, w kontekście powyższego wskazania, odpowiadać realizacji celu wywłaszczenia w zakresie infrastruktury osiedla mieszkaniowego, oczywiście pod warunkiem, że obecny sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu potraktowany zostałby jako modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Jednakże oceniając trzecią wymienioną wcześniej przesłankę zwrotu nieruchomości - nie można pominąć faktu, że budowa tego kompleksu handlowego rozpoczęta została dopiero po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia działki nr (...) R. . na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym nie został spełniony warunek dotyczący okresu, w jakim powinno nastąpić zagospodarowanie wywłaszczonego terenu. Takie ustalenia pozwoliły organowi I instancji na podjęcie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Niemniej jednak organ I instancji podkreślił, że w świetle cytowanej wyżej normy prawnej wynikającej z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, działkę nr (...) obr. (...) jedn. ewid. P. m. Kraków, w granicach wywłaszczonej działki nr (...) R. . , należy uznać za zbędną dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - P. nr (...) z dnia 31 grudnia 1979 r, jako budowa osiedla mieszkaniowego "(...)" i w związku z tym należy orzec o jej zwrocie, za wyjątkiem jednak części, na której Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. posiada sieć kanalizacji ogólnospławnej wykonaną dla potrzeb prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego R. w Krakowie. Organ I instancji podkreślił, że zwrotowi nie może również podlegać część przedmiotowej nieruchomości zabudowana częścią segmentu (o numerze porządkowym 7a przy ulicy G. ) pawilonu handlowego. W przedmiotowej sprawie roszczenie wynikające z cytowanego wyżej art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy działki nr (...) (...) jedn. ewid. P. , w granicach której znajduje się część wywłaszczonej działki nr (...) R. . oznaczona poprzednio jako działka nr (...) o pow. 0,2316 ha. Realizacja tego roszczenia wiąże się więc z koniecznością dokonania podziału nieruchomości, która, jak to ustalono w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, została zabudowana obiektem stanowiącym kompleks segmentów handlowych połączonych ze sobą murowanymi ścianami, wspólnie zadaszonych dachem pokrytym blachą falistą. Podział takiej nieruchomości może zostać dokonany jedynie, gdy w wyniku podziału otrzymamy nieruchomość, na której usytuowany będzie budynek spełniający kryteria wynikające z przepisów prawa. Należy bowiem pamiętać, iż jeżeli działka gruntu, która powstanie w wyniku podziału nieruchomości, będzie stanowić odrębny przedmiot praw, to ustanowiono na niej prawo dotyczy nie tylko gruntu, ale również przestrzeni nad tym gruntem oraz pod nim. Powyższe wynika również z przepisów Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi w granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własności gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Stąd każdorazowy podział nieruchomości zabudowanej, który powodowałby także konieczność podziału budynku, powinien być zgodny z przepisem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, póz. 2663), który stanowi, iż granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ I instancji wskazał, że granica wywłaszczonej działki nr (...) R. . , mająca stanowić linię podziału działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. P. dla realizacji roszczenie wynikającego z w/w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dzieliłaby jeden z segmentów (o numerze porządkowym 7a) pawilonu handlowego linią nie przebiegającą wzdłuż ściany usytuowanej na całej wysokości segmentu od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie dzielącej ten segment na dwie odrębnie wykorzystane części, które miałyby własne wejścia i byłyby wyposażone w odrębne instalacje. Tak sporządzony podział tej zabudowanej nieruchomości opisaną wyżej granicą wywłaszczonej działki nr (...) R. . nie mógłby zostać zrealizowany zgodnie z przepisami prawa, gdyż w wyniku podziału powstałaby nieruchomość, na której usytuowany byłby budynek nie spełniający kryteriów wynikających z przepisów prawa. Podział taki nie zostałby więc zatwierdzony, a co za tym idzie nie zostałby określony przedmiot roszczenia tj. nieruchomość, który miałaby podlegać zwrotowi. Wobec powyższego należało zlecić jednostce wykonawstwa geodezyjnego sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości położonej w (...) jedn. ewid. P. składającej się z działki nr (...) o pow. 4,0493 ha w taki sposób, aby podział ten mógłby spełniać powyższe kryteria wynikające z przepisów prawa. W celu określenia przedmiotu zwrotu projektem podziału nieruchomości, sporządzonym w dniu 27 marca 2007 r. nr ks. rób. (...) przez geodetę uprawnionego przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 kwietnia 2007 r. nr (...) oraz zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr (...) z dnia 4 maja 2007 r. działka nr (...) o pow. 4,0493 ha (...) jedn. ewid. P. m. Kraków podzieliła się na działki: nr (...) o pow 0,0243 ha, nr (...) o pow. 0,1993 ha (przeznaczona do zwrotu) oraz nr (...) o pow. 3.8257 ha. Mając na uwadze treść art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji w oparciu o treść decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - P. m- (...) z dnia 31 grudnia 1979 r. ustalił, że właścicielowi przyznano odszkodowanie w łącznej kwocie 305.564 zł, w tym za grunt ustalono kwotę 302.958 zł, przyjmując wartość 1 m2 po 18 zł, a za składniki rolne kwotę 2.606 zł. Przedmiotem zwrotu była działka nr (...) o pow. 0,1993 ha pół. w obr. (...) jedn. ewid. P. i w związku z tym do waloryzacji przyjęto kwotę 35 874,00 zł, która stanowi odszkodowanie za grunt ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w wysokości odpowiadającej zwracanej powierzchni tj. 1993 m2. Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP - "Monitor Polski" za okres od stycznia 1980 r. do czerwca 2007 r., i wynosi 10 508.00 PLN. Na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w celu ustalenia szacunkowej wartości rynkowej podlegającej zwrotowi części działki nr (...) pół. w (...) jedn. ewid. (...). m. Kraków, zabudowanej w części opisanym wyżej pawilonem handlowym stanowiącym kompleks segmentów połączonych ze sobą murowanymi ścianami i wspólnie zadaszony dachem pokrytym blachą falistą, według stanu z dnia wywłaszczenia i zwrotu oraz poziomu cen z dnia wyceny, dla określenia stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości, stosownie do art 140 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W swym opracowaniu rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż wskutek wybudowania na wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości pawilonu handlowego, jej wartość uległa zwiększeniu o kwotę 979 100,00 zł. Przy ustalaniu różnicy wartości rzeczoznawca majątkowy, zgodnie art. 140 ust. 4 powołanej ustawy, przyjął stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz jej stan z dnia zwrotu, nie uwzględnił skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości oraz wskazał na jakich przesłankach oparł swoje ustalenia i je uzasadnił. Starosta Krakowski ocenił sporządzony operat szacunkowy jako prawidłowy i spełniający wymagania przewidziane w przepisach prawa. W dniu 23 lipca 2007 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w trakcie której prowadzący rozprawę zapoznał strony obecne na rozprawie ze stanem sprawy. Do zgromadzonego materiału dowodowego w trakcie rozprawy administracyjnej zgłoszono liczne zastrzeżenia dotyczące przede wszystkim sposobu ustalenia wartości lokali użytkowych. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do tych zastrzeżeń podtrzymał swoje ustalenia zawarte w operacie szacunkowym. Zdaniem organu I instancji zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody w sprawie, pozwalają w świetle powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać za zbędną w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie opisaną wyżej działkę oznaczoną nr (...) o pow. 0,1993 ha obr. (...) jedn. ewid. P. . Starosta Krakowski podkreślił również, iż wystąpienie przesłanki zbędności określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości tj. do działki nr (...) (...) jedn. ewid. P. , nie zwalnia organu z obowiązku badania, czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ustalenia dokonane w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wskazują, według organu I instancji, iż również ta przesłanka została spełniona, bowiem w dniu złożenia wniosku o zwrot tj. 29 sierpnia 2005 r. działka oznaczona obecnie nr (...) (...) jedn. ewid. P. , w granicach wywłaszczonej działki nr (...) R. . , była zabudowa obiektem handlowo - usługowym na podstawie decyzji z dnia 13 sierpnia 1991 r. nr (...) Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Architektury, który zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny tej inwestycji oraz udzielił pozwolenia na budowę tej inwestycji. Natomiast w pozostałym zakresie zgłoszone roszczenie, zdaniem organu I instancji, należało rozpatrzyć negatywnie, z przyczyn wskazanych wyżej. Ponadto Starosta Krakowski wskazał, iż o zakończeniu postępowania dowodowego strony zostały zawiadomione pismem z dnia 24 lipca 2007 r., w którego treści wskazano również, że za przewidzianą do zwrotu działkę nr (...) o pow. 0,1993 ha (...) jedn. ewid. P. ustalona została należność w wysokości łącznej 989 608,00 zł, stosownie do przepisu art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jej wysokość odpowiada odszkodowaniu za grunt ustalonemu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w wysokości odpowiadającej zwracanej powierzchni tj. 1993 m, zwaloryzowanemu, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP - "Monitor Polski", za okres od stycznia 1980 r. do czerwca 2007 r, które wynosi 10.507,76 zł, powiększonemu o kwotę 979.100,00 zł stanowiącą różnicę wartości nieruchomości, pomiędzy jej stanem z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu, określonej na dzień zwrotu w elaboracie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. W. K. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Prezydent Miasta Krakowa, A. K. i D. K., I. G. K. K., K. B. K. K., R. K., J. K. M., M. P. M., K. B., E. S., M. P. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy realizację infrastruktury osiedia w postaci miejsc parkingowych na działce nr (...) (...) jedn. ewid. P. m. Kraków rozpoczęto bądź też nie rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności, czego wymaga od organów administracji legalna definicja zbędności nieruchomości, zawarta w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktach sprawy, zgromadzonych przez organ I instancji, brak jest bowiem dowodów, które pozwalałyby na ustalenie powyższych okoliczności w sposób wyczerpujący. W tej sprawie jest to o tyle istotne, iż przy tak określonym sposobie zagospodarowania nieruchomości jakim było urządzenie miejsc parkingowych, nie można wykluczyć sytuacji, iż cel ten mógł zostać osiągnięty, a w wyniku powzięcia zamiaru zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości została ona dopiero później zabudowana zespołem pawilonów handlowych. Szczególny zatem nacisk należy zatem położyć na przeprowadzenie wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie w celu precyzyjnego ustalenia, czy infrastruktura osiedla w postaci miejsc parkingowych na działce nr (...) (...) jedn. ewid. P. m. Kraków została czy też nie została zrealizowana w określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami ramach czasowych. Organ odwoławczy podał, że w związku z powyższym, stosownie do art. 75 kpa § 1 jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny dla ustalenia czy rozpoczęcie realizacji miejsc parkingowych nastąpiło w okresie przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna i czy zakończono realizację tego celu w ciągu 10 lat, od tego dnia, znaczenie może mieć również dowód z przesłuchania świadków, tj. pracowników zatrudnionych przy budowie osiedla "(...)". Następnie organ II instancji zaznaczył, że przy przeprowadzaniu dowodu z przesłuchania świadków, organ winien pamiętać o zachowaniu wymogu określonego w art. 79 § 1 kpa, zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem tej czynności. Ponadto zgodnie z dyspozycją § 2 omawianego przepisu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W konsekwencji powyższego w przedmiotowej sprawie koniecznym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 kpa oraz art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. W związku z tym organ odwoławczy mógł jedynie w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 138 §2 kpa uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.04.2007 r. sygn. akt I SA/Wa 10/07 LEX nr 335149). Organ odwoławczy zauważył, że pomimo prawidłowego ustalenia przez Starostę Krakowskiego, iż część działki nr (...), obj. (...), położona w obrębie (...) jedn. ewid. P. m. Kraków, znajdująca się w granicach wywłaszczonej działki nr (...) R. . , nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż na wskazanej działce znajduje się sieć kanalizacji ogólnospławnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S. A., wykonana dla potrzeb prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego R. w Krakowie w terminach zakreślonych w art. 137 ugn., jednakże wobec przedstawionych powyżej uchybień w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym, decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 28 września 2007 r. podlega uchyleniu w całości. W odpowiedzi na zarzuty odwołujących się odnoszące się do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 25 kwietnia 2007 r., Wojewoda Małopolski podał, że na obecnym etapie postępowania nie był w stanie osądzić, czy zarzuty te zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Powyższe oznacza, iż po dniu 25 kwietnia 2008 r. operat ten nie może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, chyba że biegły rzeczoznawca majątkowy w ramach ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, potwierdzi jego aktualność dla potrzeb postępowania. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, nie zostało należycie przeprowadzone. Postawiony zarzut dowolności może zostać wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim uchyla pkt 2 i 6 decyzji organu I instancji. Skarżąca w uzasadnieniu podała, że zaskarżona decyzja narusza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe niezbicie wykazało, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż przed upływem 10 lat od wywłaszczenia nie tylko nie ukończono na tym terenie żadnej inwestycji, ale nawet nie podjęto kroków zmierzających do jej realizacji. Następnie skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do jej odwołania w zakresie dotyczącym sposobu obliczenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. Dlatego też jej zdaniem odwołanie nie zostało rozpatrzone. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 sierpnia 2008 r. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy realizację infrastruktury osiedla w postaci miejsc parkingowych na działce nr (...) (...) jedn. ewid. P. m. Kraków rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji ustalił bowiem, że działka nr (...) (...) jedn. ewid. P. , stanowiąca obecnie własność Gminy Miasta Kraków, została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków - P. z dnia 31 grudnia 1979 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego "Zaborze - Ruczaj I etap, I przedsięwzięcie". W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji nie odnalazł jednak w zbiorach archiwalnych planu realizacyjnego o nazwie "budowa osiedla mieszkaniowego Zaborze - Ruczaj I etap, I przedsięwzięcie" zatwierdzonego decyzją Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 1979 r. Natomiast w trakcie poszukiwań organ I instancji ustalił, że decyzją Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie nr (...) z dnia 31 października 1979 r. zatwierdzony został plan obejmujący osiedle mieszkaniowe "(...)", którego treść wskazuje, iż teren działki nr (...) R. . i działek sąsiednich znalazł się w obszarze przeznaczonym na urządzenie miejsc parkingowych. Identyczny planowany sposób zagospodarowania terenu dziatki nr (...) R. . przedstawiono na planszy zawierającej schemat powiązań komunikacyjnych na osiedlu mieszkaniowym "(...)" pochodzącej z sierpnia 1979 r. Powyższe materiały wykorzystano, więc dla dokonania oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 31 grudnia 1979 r. Zdaniem organu odwoławczego, przy tak określonym sposobie zagospodarowania nieruchomości jakim było urządzenie miejsc parkingowych, nie można wykluczyć iż cel ten został osiągnięty, a w wyniku powzięcia zamiaru zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości została ona dopiero później zabudowana zespołem pawilonów handlowych. Dlatego też, w ocenie organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co mogłoby się przyczynić do jej wyjaśnienia. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny dla ustalenia czy rozpoczęcie realizacji miejsc parkingowych nastąpiło w okresie przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna i czy zakończono realizację tego celu w ciągu 10 lat, od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Znaczenie może mieć również dowód z przesłuchania świadków, tj. pracowników zatrudnionych przy budowie osiedla "(...)". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, czyli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest przewidziany wyjątkowo, gdyż jest wyłomem od reguły merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest w tym zakresie możliwa ani dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W ocenie Sądu pierwszej instancji żadna z wymienionych wyżej przesłanek wydania decyzji kasacyjnej nie wystąpiła. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem naruszył treść art. 138 § 2 kpa, uznając że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Aby można było przyjąć, że istotnie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, to okoliczność wskazywana przez ten organ powinna co najmniej być uprawdopodobniona. Fakt zaś ten, tj. faktycznie urządzenie parkingu na spornej działce przed obecnym sposobem jej zagospodarowania nie został dotychczas uprawdopodobniony. Obciążenie organu I instancji obowiązkiem poszukiwania dowodów na tę okoliczność (np. świadków - pracowników zatrudnionych ponad 20 lat temu przy budowie osiedla) nie można uznać za uzasadnione. Przeprowadzenie zresztą takiego dowodu, gdyby jego istnienie było realne, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 9, str. 627). W tej sytuacji, wobec przeprowadzenia przez organ I instancji w szerokim zakresie postępowania dowodowego oraz wobec braku dotychczas realnych przesłanek wskazujących na wcześniejsze urządzenie parkingu na spornej nieruchomości i przy braku choćby uprawdopodobnienia tej okoliczności, należało zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać, że nie występowały warunki przewidziane w art. 138 § 2 kpa do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W szczególności brak było podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na powyższy wyrok wniesione zostały dwie skargi kasacyjne. K. B. we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżył w całości powyższy wyrok zarzucając mu: 1. obrazę prawa materialnego, to jest art. 137 ust. 1 , ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zebrany materiał dowodowy w sprawie pozwala na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, iż realizacji infrastruktury osiedla w postaci miejsc parkingowych na działce ewidencyjnej nr (...) (...) jedn. ewid. P. m. Kraków nie rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna nie zrealizowano celu wywłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody Małopolskiego nie wykazuje w sposób dostateczny, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 c. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wskazanie przez Sąd istotnego wpływu na wynik postępowania naruszenia przez decyzję Wojewody Małopolskiego art. 138 § 2. Zdaniem kasatora Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej analizy rzeczywistego stanu prawnego w niniejszej sprawie, a wyrażającej się w niedostrzeżeniu zaistnienia przesłanki określonej w art. 138 § 2 kpa warunkującej możliwość wydania decyzji kasacyjnej w stosunku decyzji Starosty Krakowskiego. Co do zasady organ II instancji zobowiązany jest do merytorycznego rozstrzygnięcia każdej rozpatrywanej sprawy. Jednakże w ocenie skarżącego Wojewoda Małopolski w sposób dostateczny uzasadnił w decyzji kasacyjnej, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Użyte w przepisie art. 138 § 2 kpa sformułowanie "w znacznej części" oznacza, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego zwarte są okoliczności, które zdaniem organu II instancji winny zostać wyjaśnione dla pełnego zgromadzenia materiału dowodowego stosownie do treści art. 77 kpa. Organ odwoławczy wydał orzeczenie kasacyjne gdyż ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wadliwy. Nieuprawnionym jest zdaniem skarżącego kasacyjnie pogląd Sądu, stwierdzający, iż aby można było przyjąć, że istotnie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, to okoliczność (faktyczne urządzenie parkingu na spornej działce przed obecnym sposobem jej zagospodarowania) wskazywana przez ten organ winna być co najmniej uprawdopodobniona. W sytuacji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części, nie powinno budzić wątpliwości, ze organ odwoławczy przy wydaniu orzeczenia kasacyjnego ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego zakresu. Decyzja Wojewody Małopolskiego w taki właśnie sposób określa granice przeprowadzenia tego postępowania. W tych warunkach zupełnie zrozumiałym jest zasadność rozstrzygnięcia procesowego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż tylko organ pierwszej instancji jest władny do dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego zgodnie z uwagami organu odwoławczego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przez organ II instancji było niedopuszczalne, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie skarżącego niewystarczające jest wskazanie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, naruszenie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych czynności organów administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez nie kontroli jest więc ustalenie, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, natomiast skarżący nie dowiedział się tego z uzasadnienia wyroku. K. B., A. K., D. K., K. K., R. K., I. G., J. K., M. P., E. S., P. W. we wniesionej skardze kasacyjnej zarzucili wyrokowi Sądu pierwszej instancji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez: - naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie, iż wydanie przez organ II instancji o charakterze kasacyjnym może mieć miejsce tylko i wyłącznie gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, pomimo iż takiego rygoru nie nakłada sam przepis art. 138 § 2 kpa, który mówi o możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znaczącej części, co tez miało miejsce w niniejszej sprawie; - naruszenie art. 7 kpa, i 77 kpa, poprzez uznanie, iż postępowanie przez organ administracyjny I instancji przeprowadzone zostało prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa i że organ ten zbadał należycie cały materiał sprawy i w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebrały dowody w sprawie; - naruszenie art. 15 kpa określającego zasadę, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne poprzez uznanie, iż organ II instancji był właściwy do przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego wymagającego uzupełnienia, w tym przeprowadzenia przesłuchania świadków, co uniemożliwiłoby stronom i uczestnikom postępowania kontrolę instancyjną tychże czynności skoro przeprowadziłby je organ II instancji; - błąd w ustaleniach stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie przez Sąd, iż jedyną podstawą do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji była potrzeba ustalenia czy nie nastąpiło faktycznie urządzenie parkingu na spornej działce przed jej obecnym sposobem zagospodarowania, mimo iż organ II instancji wskazał także potrzebę ustalenia w jakiej faktycznie dacie nastąpiło rozpoczęcie i zakończenie prac na tejże działce oraz czy nie nastąpiła zmiana celu jej przeznaczenia mieszcząca się w podstawie wywłaszczenia, a także dokonanie aktualizacji operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę, gdyż sporządzony w sprawie utracił swą ważność z uwagi na upływ 12 miesięcy od jego sporządzenia. Zdaniem skarżących kasacyjnie przesłanki z art. 138 § 2 kpa w żaden sposób nie wskazują, iż organ II instancji musi w trakcie badania postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji stwierdzić rażące naruszenie prawa procesowego. Dyspozycja przepisu art. 138 § 2 kpa wskazuje bowiem tylko i wyłącznie na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w jego znaczącej części lub w całości. Oczywiście brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy, poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, już sam w sobie narusza zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 kpa i 77 kpa, a tym samym stanowi rażące naruszenie norm prawa procesowego. Sąd w swym uzasadnieniu, jako jedyną przesłankę do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego wskazał przeprowadzenie dowodów w celu jednoznacznego ustalenia czy w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło faktycznie urządzenie parkingu na spornej działce przed jej obecnym sposobem zagospodarowania na przeznaczenie na cele pawilonów handlowo-gospodarczych. Nie jest to, zdaniem skarżącego, okoliczność zgodna ze stanem faktycznym sprawy, gdyż oprócz tej przesłanki Wojewoda Małopolski wskazał także potrzebę przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego na okoliczność kiedy nastąpiło rozpoczęcie i zakończenie prac na tejże działce oraz czy nie nastąpiła zmiana celu jej przeznaczenia mieszcząca się w podstawie wywłaszczenia. Ponadto wskazał na konieczność dokonania aktualizacji operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie, gdyż sporządzony w sprawie utracił swą ważność z uwagi na upływ 12 miesięcy od jego sporządzenia, i nie może on stanowić podstawy do rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że nie można się zgodzić z opinią Sądu I instancji, że organ II instancji powinien był uprzednio uprawdopodobnić możliwość zaistnienia okoliczności, co do której nakazał przeprowadzenie uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Nie można też w przypadku niniejszej sprawy, której rozstrzygnięcie może skutkować zwrotem nieruchomości, aktualnie zabudowanej pawilonem handlowo-usługowym stanowiącym jedyne źródło zatrudnienia szeregu osób oraz będącym istotnym ośrodkiem dostarczającym usługi liczebnemu osiedlu, podejmować decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Z uzasadnienia organu I instancji wynika wprost, że organ ten nie był jednoznacznie przekonany o braku tożsamości przeznaczenia przedmiotowego terenu w decyzji wywłaszczającej na cele do jakich aktualnie jest on wykorzystywany, czyli pod zabudowę handlowo - usługową zaopatrzenia osiedla. Organ I instancji, jako główny motyw swego rozstrzygnięcia o podstawie do zwrotu nieruchomości spadkobiercom wywłaszczonych właścicieli, wskazuje okoliczność braku rozpoczęcia realizacji inwestycji na tym terenie w ciągu 7 lat od podjęcia decyzji o wywłaszczeniu, jednocześnie nie podając nawet istotnych dla oceny tych okoliczności dat, ani nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i podlegają oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 28 sierpnia 2008 r. wydana została na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, publ. ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, publ. ONSA 1983/1/3). Podstawową więc kwestią, do której winien odnieść się Sąd pierwszej instancji było to, czy w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba – z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe – przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji "w całości lub w znacznej części". Obie wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zarzucają zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię art. 138 §2 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie okoliczność zrealizowania, bądź niezrealizowania celu publicznego na spornej nieruchomości jest przesłanką warunkującą konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie żadna z przesłanek z art. 138 §2 k.p.a. nie wystąpiła. W sprawie niniejszej Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że na dzień wydania przedmiotowej decyzji niemożliwym było ustalenie czy realizacja na działce nr. (...) (...) jedn. ewid. P. m. Kraków celu publicznego w postaci budowy miejsc parkingowych została rozpoczęta w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna lub nie została zakończona w terminie 10 lat od tego momentu – zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika bowiem, że teren objęty przedmiotowym postępowaniem, w części zabudowany został kompleksem segmentów handlowych, która to inwestycja została zrealizowana i sfinansowana przez prywatnych inwestorów, a w pozostałej części stanowi zaplecze tego obiektu budowlanego i teren zielony. Wskazana przyczyna, jak trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku nie mogła uzasadniać uchylenia decyzji organu I instancji. Należy w tym miejscu jeszcze raz powtórzyć, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji może nastąpić tylko w przypadku, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Za przykłady takich sytuacji mogą służyć: brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów lub gdy w toku postępowania przed organem II instancji dowody zebrane w I instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie żadna z opisanych sytuacji nie miała miejsca. Organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zabrał i rozpatrzył materiał dowodowy odnośnie działki nr. (...) w kontekście spełnienia przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co znajduje wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 września 2007 r. Już sama ta okoliczność wykluczała możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 §2 k.p.a. Należy podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, że nałożenie przez organ odwoławczy na Starostę Krakowskiego dodatkowego obowiązku zbierania dowodów na okoliczność niczym nie uprawdopodobnionej realizacji inwestycji w postaci budowy na spornej działce parkingu, nie wypełnia przesłanki określonej w art. 138 §2 k.p.a. Ponownie przeprowadzanie przez organ I instancji dowodu na tą okoliczność byłoby również oczywiście chybione, biorąc pod uwagę, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Dzielnicy Kraków P. została wydana w 1979 r., natomiast Urząd Dzielnicowy Kraków - P. ostateczną decyzją z dnia 15 czerwca 1987 r. rozwiązał umowę użytkowania wieczystego z dnia 30 grudnia 1983 r. na mocy której wywłaszczona działka nr (...) (w granicach której znajdowała się działka 98/50) została oddana Spółdzielni Mieszkaniowej R. w Krakowie w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15, 7, 77 k.p.a. należało więc uznać za nieuzasadnione. Skoro zatem okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, jako przyczyny uchylenia postanowienia organu I instancji nie uzasadniały wydania orzeczenia kasacyjnego, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., mającym wpływ na wynik sprawy i uchylenie tego postanowienia dokonane zostało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.