I OSK 1683/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 35/09 w sprawie ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) 2008 r. nr (...) w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: upomnieniem z dnia (...) października 2006 r., nr (...), Prezydent Miasta S. wezwał T. C. do uregulowania w terminie 7 dni od dnia doręczenia, opłaty dodatkowej w łącznej kwocie 1388,80 zł wraz z kosztami upomnienia, za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w okresie od dnia 2 marca 2004 r. do dnia 14 września 2006 r. (w trzydziestu miejscach płatnego postoju na terenie miasta S.), pojazdu marki (...) o nr rej. (...), pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W związku z okolicznością niezastosowania się do treści upomnienia, Prezydent Miasta S. w dniu (...) czerwca 2007 r., wystawiając tytuł wykonawczy o nr (...), wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne w przedmiocie doprowadzenia T. C. do wykonania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. T. C. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzonego przez Prezydenta Miasta S. postępowania egzekucyjnego i wniósł o jego umorzenie. Wszczętej egzekucji zarzucił naruszenie art. 33 pkt 1 i 4 oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), wskazując, że nie był zobowiązany do ponoszenia opłat za parkowanie opisanego powyżej samochodu pomimo, że był jego właścicielem, ponieważ na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty za nieopłacony postój pojazdu obciążona jest osoba parkująca pojazd. T. C. zaznaczył, że osobiście nigdy nie parkował przedmiotowego pojazdu w strefie ograniczonego postoju bez uiszczenia wymaganych opłat. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia (...) września 2008 r., Nr (...), uznał za uzasadnione zarzuty w części dotyczącej postojów w dniach 30 i 31 sierpnia 2006 r. oraz 7 i 14 września 2006 r. i umorzył postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. W części dotyczącej pozostałych postojów wyliczonych w upomnieniu nr (...), Prezydent Miasta S. uznał zarzuty za niezasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r., Nr (...), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta S. Na to postanowienie T. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując na nieprecyzyjne zapisy uchwał ustanawiających na obszarze S. strefę płatnego parkowania, brak wyznaczonych miejsc do parkowania w strefie, a także na brak reakcji organów na fakty parkowania pojazdów w miejscach niedozwolonych. Natomiast zamiast stosownego karania, pobierane są opłaty za parkowanie w takich miejscach, co zdaniem skarżącego jest niezgodne z prawem. Skarżący wskazał, że podobne stanowisko wyraził Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...), wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, w związku z czym w pierwszej kolejności badaniu poddano zgodność tego postanowienia z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), dotyczącymi właściwości organów i trybu egzekucji należności pieniężnych, i w tym zakresie uchybień nie stwierdzono. Sąd zwrócił uwagę, że uchwałą Nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 113, poz. 1932 z późn. zm.), Rada Miasta S. wykorzystała upoważnienie zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta, jak i uchwała ją zmieniająca Nr XXIX/576/2004 z dnia 22 listopada 2004 r. (Dz.U.Woj.Zach. Nr 99, poz. 2168), wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, są aktami prawa miejscowego i, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta S. W związku z tym Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż działanie organów administracji cechowała dowolność nieznajdująca oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd wskazał, że istotne dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest również to, iż obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego, na przykład decyzji. Nie powinno również, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża co do zasady właściciela pojazdu, gdyż to on na ogół korzysta z drogi, chyba że udowodni, iż pojazd użyczył innej osobie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarżący poza domaganiem się przedstawienia mu przez organ egzekucyjny dowodów potwierdzających, że to on parkował, nie podjął szerszej próby wyjaśnienia, kim mogły być inne osoby korzystające w tym czasie z jego pojazdu, zasłaniając się upływem czasu. Sąd podkreślił, że dowodów takich nie mógł przeprowadzić organ, gdyż to nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia należnej opłaty. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały Rady Miasta S., opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania wniesiona w terminie 7 dni od nieopłaconego postoju wynosi 20 zł, a po tym terminie 50 zł. Bezsporne jest zatem, że za każdy stwierdzony przez upoważnionego inspektora strefy płatnego parkowania w S. nieopłacony postój, właściciel pojazdu obowiązany jest uiścić opłatę dodatkową w wysokości 20 lub 50 zł, w zależności od tego kiedy opłatę tę uiścił. Wobec uznania, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu (w tym opłaty dodatkowej) powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji, Sąd stwierdził, że po stronie zarządcy drogi nie istnieje również obowiązek doręczania właścicielowi czy innej osobie użytkującej pojazd, takiej decyzji. Sporządzane przez inspektora w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za postój "zawiadomienie", dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje posiadacza pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty, lecz nie nakłada tego obowiązku, przy czym taki sposób zawiadamiania nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do obrony. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się 30 zawiadomień o nieopłaconym postoju pojazdu marki (...) o nr rej. (...), wystawionych przez różnych inspektorów strefy płatnego parkowania. Wobec tego Sąd uznał, że za nieuzasadnione uznać należy stanowisko skarżącego o tym, że zawiadomienia dotyczące postoju jego pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty zostały wystawione bezpodstawnie. W końcowej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji dodał, że obecnie uchwała Nr (...) Rady Miasta Szczecina z dnia (...) grudnia 2003 r. (zmieniona uchwałą Nr (...) z dnia (...) listopada 2004 r.) w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz sposobu ich pobierania, jest aktem obowiązującym, korzystającym z domniemania zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazane w skardze nieprawidłowości związane z wykonywaniem tej uchwały, polegające na ewentualnym wyznaczeniu miejsc parkowania z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowymi, pobieraniu za postój w takich miejscach opłat za parkowanie w strefie, nie dotyczą bezpośrednio pojazdu skarżącego, a tym samym, w ocenie Sądu, nie wchodzą w zakres badania przez sąd skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożył T. C., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieprawidłowe uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięcie rozprawy, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zaskarżonego postanowienia i błędnego ustalenia, że przeprowadzone postępowanie administracyjne, w celu jego wydania, było prawidłowe; 2) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 wskazanej wyżej ustawy, poprzez niedopełnienie obowiązku pełnej kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji i w konsekwencji przyjęcie stanu faktycznego nie odpowiadającego rzeczywistości; 3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez nieprzeprowadzenie pełnej i rzeczywistej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego i w konsekwencji nie dostrzeżenie przypadków naruszenia prawa przez organ administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie niebagatelny wpływ na rozumienie tego przepisu, jak i przepisu art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma fakt, że organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i że podstawą postępowania egzekucyjnego jest tytuł wykonawczy, którego prawidłowość nie mogła być wcześniej kwestionowana. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko wierzyciela w takim przypadku, dla swojej poprawności, powinno zostać wydane dopiero po merytorycznym zbadaniu zarzutów w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast w przedmiotowej sprawie wierzyciel ani nie wydał stanowiska w zakresie tych zarzutów, ani nie zbadał merytorycznie ich zasadności. W związku z tym skarżący stwierdził, że przy uznaniu, iż w postępowaniu egzekucyjnym na wierzycielu będącym jednocześnie organem egzekucyjnym nie ciąży obowiązek wydania postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów, to stwierdzić należy, że w tym zakresie nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym art. 29 § 1 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odmienna interpretacja sprawia, zdaniem skarżącego, że strona w takim postępowaniu pozbawiona jest możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli legalności wydanego tytułu wykonawczego. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że wywiązał się ze wszystkich swoich powinności, to jest: w terminie podniósł zarzut nieistnienia obowiązku, wskazał, że nigdy on nie powstał i nie mógł powstać, gdyż w 26 przypadkach będąc w strefie płatnego parkowania nigdy nie stał w miejscu wyznaczonym do postoju przez zarządcę drogi lub w miejscu, które mogłoby być wyznaczone na postój. Zatem inspektorzy nie mogli uznać w tych przypadkach, że stoi on w miejscu, za które należy się opłata. Skarżący podkreślił, że nie twierdzi, iż w oznaczonych w upomnieniu dniach nie parkował swojego pojazdu w miejscach, w których mógł on zostać zarejestrowany przez inspektorów strefy płatnego parkowania. Jednakże w wymienionych w upomnieniu przypadkach parkował swój pojazd w miejscach, które nie należą do strefy płatnego parkowania (pozostając w szczególności poza strefą drogi publicznej). Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, poddając kontroli rozstrzygnięcie organu, bezrefleksyjnie przyjął poczynioną przez niego ocenę stanu faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy samego prawa, a tym samym jest niezależny od działań zarówno wierzyciela, jak też organu egzekucyjnego. Dlatego też w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Czym innym jest natomiast możliwość składania przez zobowiązanego zarzutów na etapie postępowania egzekucyjnego. Skoro bowiem obowiązek uiszczania opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa (brak postępowania administracyjnego w tym przedmiocie), to możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. W jego toku zobowiązany może między innymi zgłosić zarzut co do nieistnienia obowiązku, co do niedopuszczalności egzekucji, co do braku uprzedniego doręczenia upomnienia, czy też błędu co do osoby zobowiązanego, o czym stanowi art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wówczas organ egzekucyjny obowiązany jest odnieść się do zgłoszonego zarzutu badając jego zasadność w zestawieniu ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, które w przypadku postępowania egzekucyjnego w rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem sprawie sprowadzają się do zawiadomień inspektorów Strefy Płatnego Parkowania w S., upomnienia oraz tytułu wykonawczego. Dłużnik zgłaszając zarzut błędu co do osoby zobowiązanego winien przedstawić dowody wskazujące, że osoba korzystająca z drogi publicznej nie jest tożsama z właścicielem pojazdu. Zwrócić należy także uwagę, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prawo do zgłoszenia zarzutu daje wyłącznie zobowiązanemu. Jest to bowiem dla niego główny i podstawowy środek ochrony własnych interesów przed niezgodnym z prawem prowadzeniem egzekucji. Jeżeli zatem zobowiązany nie przedstawi dowodów uzasadniających zgłoszony zarzut, to organ prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego może ocenić tylko w oparciu o zgromadzone w sprawie, ww. dokumenty. W związku z tym stwierdzić należy, że z art. 13 ust. 1 w związku z art. 13f ustawy o drogach publicznych wynika ciążący na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, przy czym obowiązek uiszczenia opłat powinien być zrealizowany niezwłocznie po wystąpieniu stanu faktycznego, z wystąpieniem którego powstaje obowiązek uiszczenia danej opłaty. Podkreślić przy tym należy, że to nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia należnej opłaty, albowiem jest to obowiązek wynikający z mocy samego prawa. Nie musi zatem, a nawet nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie korzystającego z dróg publicznych poprzez zaparkowanie samochodu, ponieważ na to nie pozwalają przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji, na przykład art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ma on w tej sytuacji prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut błędu, co do osoby zobowiązanego, o czym stanowi art. 33 pkt 4 tej ustawy. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nie zaprzeczył, że to on parkował pojazd. Zauważyć w tym miejscu należy, że art. 33 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zatem żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia o dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. W rozpoznawanej sprawie zobowiązany podniósł, zarzut nieistnienia zobowiązania ze względu na to, iż to nie parkował on nigdy przedmiotowego pojazdu w strefie ograniczonego postoju bez uiszczenia wymaganych opłat. Zarzut ten został przez wierzyciela uznany za niesłuszny – postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia (...) września 2008r., w którym Prezydent uznał za uzasadnione zarzuty w części dotyczącej postojów w dniach 30 i 31 sierpnia 2006 r. oraz 7 i 14 września 2006 r. i umorzył postępowanie egzekucyjne w tym zakresie, zaś w części dotyczącej pozostałych postojów wyliczonych w upomnieniu nr (...), Prezydent Miasta S. uznał zarzuty za niezasadne. Za Sądem pierwszej instancji wskazać należy, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się 30 zawiadomień o nieopłaconym postoju pojazdu marki (...) o nr rej. (...), wystawionych przez różnych inspektorów strefy płatnego parkowania. Wobec tego trafne jest stwierdzenie tegoż Sądu, że za nieuzasadnione uznać należy stanowisko skarżącego o tym, że zawiadomienia dotyczące postoju jego pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty zostały wystawione bezpodstawnie. Podkreślić przy tym należy, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionował braku uprawnień inspektorów i braku wiarygodności wystawianych przez nich zawiadomień, jako przyczyny nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, orzekał bowiem w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy, po czym należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, w związku z czym chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 wskazanej wyżej ustawy, orzekł, jak w sentencji.