II SA/Ol 408/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]". Nr "[...]", znak "[...]", Burmistrz działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: ustawa o p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. B., współwłaściciela z T. B. działek o nr "[...]" i "[...]", ustalił warunki zabudowy terenu położonego w "[...]" przy ul. "[...]" na działkach geodezyjnych nr "[...]" i "[...]" obręb "[...]", dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy – pensjonat z pokojami gościnnymi, połączonej z: 1. rozbudową w zakresie: dobudowy do obu sąsiadujących elewacji bocznych łącznika, dobudowy skrzydła do elewacji tylnej oraz podwyższenia całości o jedną kondygnację; 2. budową budynku gospodarczego wolno stojącego; rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa i zagospodarowanie towarzyszące. Od decyzji tej odwołała się E. K., zaskarżonej decyzji zarzucając sprzeczność z obowiązującym prawem, a przede wszystkim z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. W uzasadnieniu wskazała, że nie został spełniony warunek unormowany w pkt 1 ust. 1 tego artykułu, bowiem żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dodała, że za taką kontynuację funkcji i parametrów nie można uznać obiektu usytuowanego na działce nr "[...]", ponieważ dotyczy ona obiektu rozbudowywanego. Po dokonaniu rozbudowy powstanie nowy obiekt, który nie będzie kontynuacją funkcji, parametrów oraz zagospodarowania terenu w stosunku do sąsiednich działek. Ponadto wskazała, że obszar objęty zabudową jest dzielnicą domków jednorodzinnych, a w wyniku kolejnych przekształceń powstał pensjonat, który już obecnie jest uciążliwy, a także pogarsza warunki i jakość życia mieszkańców. Ponadto, projektowany budynek gospodarczy na granicy działek "[...]" i "[...]" narusza interes osób trzecich w zakresie zacienienia działki "[...]", na której rośnie roślinność światłolubna. Nadto, zaprojektowana inwestycja nie uwzględnia niezbędnej ilości miejsc parkingowych w stosunku do powierzchni działki. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. K., orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, że obie działki nr "[...]" i "[...]" są działkami zabudowanymi: na działce nr "[...]" jest usytuowany budynek usługowy – pensjonat, natomiast na działce nr "[...]" budynek jednorodzinny. Zamierzenie inwestycyjne polegać ma na połączeniu tych budynków "łącznikiem" usytuowanym "wewnątrz" działek – bez zmiany odległości zabudowy od granic działek sąsiadujących z obu stron. Nie będzie rozbudowywana ani zmieniana główna bryła budynku usytuowana na działce nr "[...]" (pensjonat), do której parametrów ma dokładnie nawiązywać budynek na działce nr "[...]". Nadto, w trakcie oględzin ustalono, iż zabudowa na ul. "[...]" w "[...]" jest różnorodna. W tej sytuacji, jak podniosło Kolegium, zabudowa na działce nr "[...]" spełnia wymogi tzw, działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p., a więc pozwala na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Ponadto Kolegium wskazało, że organy do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednich budynkach m. in. z powodu ograniczenia dostępu do światła dziennego bądź z powodu potencjalnego hałasu, a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Ponadto Kolegium wskazało, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut usytuowania budynku gospodarczego na granicy działek, bowiem ze względu na rozmiary działki "[...]" zachowanie odległości 3 m. od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie jest możliwe. Wskazało również, że dla pensjonatów kategorii jedno-, dwu-, i trzygwiazdkowych nie są wymagane miejsca postojowe, niemniej inwestor posiada miejsca postojowe przed budynkiem usytuowanym na działce "[...]", a ich lokalizacja jest legalna. Skargę na te decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. K. reprezentowana przez pełnomocnika L. K., zarzucając zaskarżonej decyzji sprzeczność z obowiązującym prawem, a w szczególności naruszenie prawa procesowego - art. 10 § 1 k.p.a., jak też naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. i § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że strona została pozbawiona możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie oraz wypowiedzenia się, bowiem ostatnim dniem na dokonanie tych czynności był dzień, w którym organ podjął zaskarżona decyzję. Nadto dodał, że organ błędnie interpretuje art. 61 ustawy o p.z.p. W przypadku gdyby chodziło o rozbudowę budynku na działce "[...]" budynek z działki "[...]" mógłby stanowić o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Natomiast w przypadku, gdy przedmiotem rozbudowy jest nieruchomość na działkach "[...]" i "[...]", nie może być brana działka nr "[...]" jako wzorzec, a działki "[...]" i "[...]" nie spełniają wymagań dotyczących nowej zabudowy, czym nie jest spełniony co najmniej jeden warunek z art. 61 ustawy o p.z.p. Wskazał ponadto, że usytuowanie budynku gospodarczego nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ nie jest zachowana odległość 8 m. wskazana w § 12 ust. 7 tegoż rozporządzenia, a miejsca postojowe zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu podjętego w postępowaniu administracyjnym, nie stwierdził istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisu art. 61 ustawy o p.z.p., co podnosi skarżąca, polegającym na nie zaistnieniu w sprawie przesłanki określonej w ust. 1 pkt 1 tegoż artykułu, co determinowało możliwość jego zastosowania. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z administracyjnych akt sprawy wynika, że działki o nr "[...]" i "[...]" położone przy ul. "[...]" w "[...]" nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem zmiana sposobu użytkowania budynku połączona z rozbudową budynku i budową budynku gospodarczego wymagała uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści powyżej cytowanego przepisu wynika, iż jednym z warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zaistnienie w sprawie przesłanki określonej w pkt 1 ust. 1 tegoż przepisu - tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu do dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oznacza to, iż powstająca w sąsiedztwie już istniejącej nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Skarżąca podnosi, iż planowana na działkach "[...]" i "[...]" inwestycja narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p., bowiem rozbudowa budynku mieszkalnego i zmiana jego sposobu użytkowania spowoduje, że nie zostanie zachowana kontynuacja funkcji, jak też ulegną zmianie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Wskazuje jednocześnie, iż Kolegium błędnie założyło, że działką sąsiednią dla działki "[...]" jest działka o nr "[...]", ponieważ działki te nie spełniają wymagań dotyczących nowej zabudowy, gdyż to właśnie na tych działkach realizowana jest inwestycja. Jako wzorzec organ powinien przyjąć działki o nr "[...]" i "[...]" gdyż są one działkami sąsiednimi do działek objętych warunkami zabudowy. Dopiero porównanie planowanej nowej zabudowy z zabudową już istniejącą na sąsiednich działkach "[...]" i "[...]" pozwoliłoby określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Przepisy ustawy o p.z.p. nie określają użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 pojęcia "działki sąsiedniej". Jednakże w uzasadnieniu wyroku z dn. 22.02.2006r., sygn. II OSK 551/05 (publ. LEX nr 194346) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "ratio legis art. 61 ustawy o p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu cytowanego wyroku. Przenosząc powyższe na grunt sprawy, za niezasadny trzeba uznać wywiedziony w skardze pogląd, iż jako wzorzec dla celów porównawczych organ powinien przyjąć wyłącznie sąsiednie działki o nr "[...]" i nr "[...]" w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech. Istotnym również jest, co podniosło Kolegium, że ul. "[...]" w "[...]" nie jest wyłącznie zabudowana budynkami jednorodzinnymi ale charakteryzuje się różnorodną zabudową, np: wielorodzinny piętrowy budynek mieszkalny; budynek użytkowy (klub – dyskoteka); parking; budynek mieszkalno - usługowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy organ dokonał analizy rodzaju i charakteru zabudowy znajdującej się nie tylko w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji (działki nr "[...]" i "[...]") ale uwzględnił również tereny położone w dalszej okolicy. To również świadczy o tym, że w sposób prawidłowo określono wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników. Nie doszło zatem w sprawie, wbrew wywodom skargi, do naruszenia przez organy administracji normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego uniemożliwienia pełnomocnikowi skarżącej zapoznania się z administracyjnymi aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, należy uznać go za niezasadny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dn. 18.05.2006r. sygn. II OSK 831/05, publ. Orzecznictwo Sądów Polskich, Zeszyt 3, marzec 2007r., poz. 26, odpowiednio uchwała siedmiu sędziów NSA z dn. 25.042005r. sygn. FPS 6/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66), iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W skardze L. K. podnosi, iż ostatnim dniem 7-dniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, był dzień w którym organ podjął zaskarżona decyzję. Ponadto pełnomocnik skarżącej podał, że w dniu "[...]", tj. w dniu rozprawy administracyjnej kontaktował się telefonicznie z organem gdyż chciał dokonać wglądu do akt sprawy ale został pozbawiony przez organ tej możliwości. Powyżej wskazane przez L. K. okoliczności nie wskazują, zdaniem Sądu, na uniemożliwienie mu dokonania konkretnych czynności procesowych. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika aby w dniu rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżącej stawił się w siedzibie organu w celu wypowiedzenia się. Nie złożył również żadnych wyjaśnień na piśmie, ani do dnia rozprawy administracyjnej, ani w późniejszym terminie. Ponadto wskazać należy, iż w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nie jest prawdą, że L. K. był w dniu "[...]". w siedzibie SKO, nie dzwonił również w tym dniu do SKO. W dniu "[...]" na posiedzeniach SKO, rozpoznało 21 spraw. Sprawa E. K. rozpatrywana była tego dnia po godz. "[...]" i przed jej rozpoznaniem ustalono w sekretariacie, że nie wpłynęło żadne pismo od strony oraz, że strona nie była w siedzibie SKO i nie dzwoniła tego dnia do SKO". Zatem samo powoływanie się przez L. K. na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie stanowi też takiego naruszenia prawa procesowego, które może mieć wpływ na wynik spawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Nie zasługują również na uwzględnię pozostałe zarzuty skargi dotyczące popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej poprzez wybudowanie miejsc postojowych przed budynkiem położonym na działce nr "[...]", jak też usytuowania budynku gospodarczego na granicy działki "[...]". Jak słusznie bowiem wskazało Kolegium, dla pensjonatów o określonym standardzie nie są zgodnie przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2006r. Nr 22, poz. 169) wymagane miejsca parkingowe, jednakże istniejąca już zabudowa (miejsca postojowe) jest legalna i nie toczy się żadne postępowania, w którym legalność tej zabudowy była kwestionowana. Ponadto zasadnie Kolegium podniosło, iż usytuowanie budynku gospodarczego na granicy działki jest dopuszczalne ze względu na rozmiary działki, dla której zachowanie odległości 3 m. od granicy sąsiedniej działki budowlanej jest niemożliwe - § 12 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.