VII SA/Wa 1944/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W. Ś. decyzją z dnia [...] lipca 2008r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. N. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1998r. Wójta Gminy K. Nr [...], w części dotyczącej pozwolenia na budowę odcinka kanalizacji sanitarnej na działce Nr [...] w msc. K.. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1998r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Społecznemu Komitetowi Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kanalizacji Sanitarnej w D. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W dniu 12 września 2007r. J. N. złożył do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1998r. Wójta Gminy K. Wnoszący podniósł, że jest obecnym właścicielem działki Nr [...] w miejscowości K., i na terenie jego działki została wybudowana instalacja kanalizacji sanitarnej wraz z trzema studzienkami kanalizacyjnymi. Organ wskazał, iż stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a oprócz tych osób w charakterze stron postępowania nieważnościowego mogą występować inne osoby, które wykażą swój interes prawny. Przy ustalaniu kręgu podmiotów w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę powinien być również uwzględniony art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym, za stronę postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie uznano J. N. właściciela działki Nr [...], na której znajduje się fragment przedmiotowej inwestycji. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zmian.) obowiązującej w dacie wydania decyzji Wójta Gminy K. stanowił, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym omawianą decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1998r., odcinek kanalizacji sanitarnej Ø 200 zaprojektowano na działce Nr [...] w msc. K. Akta sprawy nie zawierają zgody właściciela działki Nr [...], a inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę, nie dołączył dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego ww. działki Nr [...]. Organ I instancji udzielił zatem przedmiotową decyzją pozwolenia na realizację inwestycji, co do której inwestor nie spełniał warunków do uzyskania pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki Nr [...]. Takie naruszenie prawa należał uznać za rażące. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy K. nie występował w charakterze strony lecz organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy powołał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., (OPS 1/03, ONSA 2003/4/115), w której Sąd wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej racji w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Tym samym Wójt Gminy K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie odwołanie złożył podmiot nie będący stroną postępowania dotyczącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] należało w ocenie organu - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub ewentualne uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie: 1. prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie: - art. 28 i 29 kpa poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż Wójt Gminy K. nie posiada interesu prawnego, 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, w której przepis ten nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ II instancji, w treści uzasadnienia skarżonej decyzji wskazał, że Wójt Gminy K. nie posiada interesu prawnego i nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a zatem nie był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...]. W świetle tak postawionego zarzutu w ocenie strony skarżącej interpretacja przepisów art. 28 kpa i art. 138 §1 pkt 3 kpa jest niezgodna z prawem. W ocenie skarżącego dla ustalenia zasadności twierdzeń odwołującego się, że wydana decyzja narusza jego interes prawny lub obowiązek lub też, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, organ powinien rozpoznać odwołanie. Jeżeli organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania odwołania, uzna bezzasadność twierdzeń odwołującego się, powinien decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Z tych też względów uznać należy, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, skutkującego nieważnością wydanej przez organ II instancji decyzji administracyjnej. W ocenie Wójta Gminy K., skarżący posiada interes prawny, pomimo, iż jest on jedynie organem wykonawczym Gminy reprezentującym ją na zewnątrz, bowiem w przedmiotowej sprawie utożsamia on prawa i obowiązki Gminy K. jako osoby prawnej. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się jedynie do odgórnego stwierdzenia braku przymiotu strony przez Wójta Gminy K., nie odnosząc się zupełnie do przedstawionego przez skarżącego i zebranego w tym zakresie przez organ I instancji materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, z pouczenia zaskarżonej decyzji wynika, iż stroną postępowania jest każdy, komu zostanie doręczona decyzja Wojewody [...]. Decyzje tę zaś otrzymał Wójt Gminy K., a nie Gmina K. Decyzja błędnie skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie nadaje jej przymiot strony i uprawnia do dochodzenia swoich praw, w tym do wniesienia odwołania. Stąd jego wniesienie przez Wójta Gminy jest w pełni uzasadnione i wynika z konieczności dochodzenia swoich praw w postępowaniu zainicjowanym przez organ. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd nie jest związany granicami skargi, ale zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, to oznacza, że władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca. Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na błędne rozstrzygnięcie organu administracji. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, iż odwołanie jest dopuszczalne i uznając, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skład orzekający zaprezentowanego poglądu organu odwoławczego nie podziela. Ze znajdującego się w aktach sprawy odwołania jednoznacznie wynika, iż zostało ono wniesione przez Wójta Gminy K., a nie przez Gminę K. Mimo, że w treści odwołania organ udowadnia, iż gmina powinna być stroną postępowania i że jako gmina posiada interes prawny brak jest podstaw, aby uznać, iż odwołanie wniosła gmina, którą reprezentuje wójt jako organ wykonawczy. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on działał w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Niewątpliwie działając jako organ administracji wydający decyzje w indywidualnej sprawie, wójt czy burmistrz nie może skutecznie występować jako strona w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym może występować gmina, jeśli dana sprawa dotyczy jej interesu prawnego i wówczas wójt czy burmistrz mogą reprezentować gminę na zewnątrz podejmując w imieniu gminy stosowne czynności procesowe. W rozpoznanej sprawie Wójt określił ekspressis verbis, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r. składa we własnym imieniu. Błędnie w związku z tym organ odwoławczy ocenił, iż stroną odwołującą jest Gmina K. a nie Wójt. Powierzenie organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Wójt gminy w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy. W związku z tym trafny jest pogląd, że organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Na marginesie należy wskazać, iż podmiotem uprawnionym do występowania w sprawie i tym samym kwestionowania zapadłych rozstrzygnięć jest gmina mająca interes prawny, nawet w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001r., II RN 104/00, LEX 49384). Tym samym nie można podzielić stanowiska strony skarżącej zawartego w skardze wniesionej do Sądu, iż Wójt Gminy K. "posiada interes prawny pomimo, iż jest on jedynie organem wykonawczym Gminy reprezentującym ją na zewnątrz, bowiem w przedmiotowej sprawie utożsamia on prawa i obowiązki Gminy K. jako osoby prawnej". Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż w przypadku niedopuszczalności odwołania – a taka zachodzi w niniejszej sprawie - organ winien był orzec na podstawie art. 134 kpa. Mając na względzie, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.