I SA/Wa 1521/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. I SA/Wa 1521/08 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w N., oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność S. S. w łącznej kwocie [...] złotych, w tym za wywłaszczone prawo własności w/w nieruchomości w wysokości [...] złotych oraz powiększenie odszkodowania o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działki nr [...] w obrębie [...] Miasta N. w wysokości [...] zł. i w tym zakresie orzekł o ustaleniu na rzecz S. S. odszkodowania za wywłaszczone prawo własności w wysokości [...] złotych, a w pozostałej części utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie obwodnicy północnej w N., leżącej w ciągu drogi krajowej nr [...] od skrzyżowania ulic [...] w N. do ulicy [...] w C. leżącej w ciągu drogi powiatowej nr [...] oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 22 września 2006 r. Prezydent Miasta N. wystąpił do S. S. z ofertą nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...]. Na skutek braku porozumienia z właścicielem ww. nieruchomości Wojewoda [...], stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismem z dnia 8 stycznia 2007 r. wyznaczył termin na zawarcie umowy w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości do dnia 31 stycznia 2007 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, pismem z dnia 19 kwietnia 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] lipca 2008 r. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, podczas której przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz zapoznano strony z operatem szacunkowym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy północnej miasta N. w ciągu drogi krajowej nr [...], nieruchomości położonej w N., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S. S. i ustalił odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł (pkt 2a decyzji) oraz powiększył to odszkodowanie o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działki [...] w wysokości [...] zł (pkt 2b decyzji). Od powyższej decyzji odwołał się S. S., nie zgadzając się z wysokością przyznanego odszkodowania oraz kwestionując zasadność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania S. S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (pkt 2 decyzji) i w tym zakresie orzekł o ustaleniu na rzecz S. S. odszkodowania za wywłaszczone prawo własności w wysokości [...] złotych, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wartość prawa własności wywłaszczonej nieruchomości została prawidłowo oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] lutego 2008 r. operacie szacunkowym określającym wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł. Jednakże w ocenie Ministra Infrastruktury decyzja organu pierwszej instancji w zakresie powiększenia kwoty odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej została ustalona z naruszeniem przepisów art. 120, 128, 124-126 oraz art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w decyzji o wywłaszczeniu, nie ustanowiono na nieruchomości sąsiedniej niezbędnych służebności oraz nie ustalono żadnych obowiązków budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń związanych z wywłaszczeniem działki nr [...], zaś ww. przepisy nie dają podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiedniej pozostałej po wywłaszczeniu przedmiotowej działki. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości i przyznania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiedniej została wydana z naruszeniem w/w przepisów. Obowiązkiem organu wywłaszczeniowego było bowiem ustalenie odszkodowania w wysokości rzeczywistej i aktualnej wartości wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, iż stosownie do treści art. 139 Kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Ministra Infrastruktury decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, rażąco narusza prawo i organ odwoławczy zobowiązany był do jej uchylenia w tym zakresie oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie odpowiadającej rynkowej wartości w/w nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody [...] przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego – [...] w dniu [...] lutego 2008 r. w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy wskazał również, iż podniesiona w odwołaniu kwestia dotycząca lokalizacji inwestycji drogowej oraz terminu jej realizacji nie jest przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, albowiem została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Odnosząc się do zasadności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, zaznaczono, iż w przypadku nabywania gruntów pod budowę dróg krajowych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przepisy nie przewidują prowadzenia rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. Stosuje się tryb ofertowy, który nie podlega negocjacjom. Nie zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości z inwestorem w terminie wyznaczonym przez wojewodę powoduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Są to uregulowania szczególne w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające na celu przyspieszenie realizacji budowy dróg publicznych. Na powyższą decyzję S. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, iż przedmiotowa decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz interesu prawnego, t.j.: 1. W zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr : [...] , w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] złotych i orzeczeniu, iż odszkodowanie za tę nieruchomość wynosi [...] złotych skarżący zarzucił rażące naruszenie : art.139 k.p.a , w związku z art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80,poz.721 ze zm), w związku z art. 23 tej ustawy i art. 119 ust. 1 , art. 120 ,art.128 ust. 1 i 4 ,134 ust. 1-3 , art. 135 ust. 1-4 , art. 150 ust.2 i 3,art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm) oraz par. 36 ust. 1 , par.36 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez nieuzasadnione i nieuprawnione uznanie, iż dopuszczalna jest zmiana zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego, bowiem według organu orzekającego w II instancji zaistniały przesłanki określone w art.139 k.p.a. tj. decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny i w konsekwencji uznanie przez Ministra Infrastruktury, iż należne odszkodowanie w kwocie [...] zł. odpowiada rynkowej wartości nieruchomości i ustalone zostało w zgodzie z powołanymi wyżej przepisami i stanem faktycznym. 2. W zakresie utrzymania w mocy pozostałej części powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 112 ust.3 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , w związku z art. 15 ust. 1 , art. 16 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Ponadto w związku z zaniżoną wyceną wywłaszczanej nieruchomości skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych , art.128 ust. 1 - 4, art. 130, art. 134 ust.1- 4 ,art. 135 ust.1-7 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zarzucił rażące naruszenie art. 120 tej ustawy poprzez pominięcie w treści decyzji wymaganych tym przepisem, służebności przejazdu i przechodu przez wywłaszczaną działkę warunkujących dostęp do nieruchomości, z której odłączono wywłaszczaną działkę, a która stanowi zorganizowany gospodarczo kompleks stacji paliw wraz w obiektami handlowo usługowymi. W konsekwencji powyższego skarżący zarzucił też, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. naruszają normy : art.7 kpa, art.9 kpa, art 11 kpa oraz art.107 §.1 i §.3 kpa i są sprzeczne z normami konstytucyjnymi określonymi w art. 21 ust.l i art.64 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym skarżący wniósł o : uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W toku postępowania wywłaszczeniowego organy wywłaszczeniowe tym przepisom nie uchybiły. Zarzuty skargi odnoszą się przede wszystkim do wysokości ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Szczegółowo metody wyceny takich nieruchomości uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Stosownie do § 36 ust. 4 tego rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1. Przepisy te nakładają obowiązek, w pierwszej kolejności, zastosowania podejścia porównawczego przy przyjęciu cen transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. J., wynika, że rzeczoznawca zastosował się do treści § 36 ust.1 powołanego rozporządzenia i do porównań przyjął nieruchomości gruntowe nabywane na cele drogowe. W sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona jest na cele budowy drogi krajowej dla ustalenia wysokości odszkodowania nie może być przyjęte podejście porównawcze porównywania tej nieruchomości z nieruchomościami nabywanymi na cele komercyjne bądź pod zabudowę mieszkalno – usługową. Z powyższych względów wycena wywłaszczonej nieruchomości, dokonana przez rzeczoznawcę, na kwotę [...] zł, przyjęta przez organy dla ustalenia wysokości odszkodowania, jest prawidłowa i zgodnia z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, szczegółowo powołanymi w decyzjach organów obu instancji. Zasadnie również organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] w części orzekającej o odszkodowaniu w wysokości [...] zł z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działki nr [...]. Organ I instancji bezzasadnie przyjął, że w sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 120 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 128 ust 4 odszkodowanie przysługuje również za szkody, o których mowa w art. 120 i 124 – 126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli w skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zaś w myśl art. 120 tej ustawy, jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w skutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu, ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Organ i instancji uznał, że dla właściciela pozostałej po wywłaszczeniu nieruchomości sąsiedniej wystąpiły szkody i niedogodności wynikające z tego, że na skutek planowanych w terenie zmian w układzie funkcjonalno – przestrzennym zmieni się dotychczasowe planowane zagospodarowanie wywłaszczonej działki, a przede wszystkim zmieni się sposób korzystania ze stacji paliw, gdyż komunikacja z dwoma pasami ruchu spowoduje zmniejszenie się ilości pojazdów korzystających z tej stacji paliw. Również, w ocenie organu z uwagi na zmniejszenie powierzchni pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości zmniejszy się jej atrakcyjność. Uzasadnia to, zdaniem organu I instancji, zasądzenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust 4 w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że objęta wywłaszczeniem działka gruntu nr [...] w N. wraz z pozostałą częścią nieruchomości, przed podziałem oznaczoną nr [...] użytkowana była jako teren stacji paliw z zapleczem handlowym, usługowym i gastronomicznym. Przez wywłaszczoną działkę przebiegał wjazd i wyjazd ze stacji paliw, zaś pozostały jej obszar porośnięty jest trawą. Stacja paliw znajdowała się dotychczas przy drodze jednopasmowej. Po rozbudowie tej drogi, na potrzeby której została wywłaszczona, przedmiotowa działka gruntu, niewątpliwie zmieni się dotychczasowa komunikacja ze stację paliw, gdyż będzie się ona znajdowała przy drodze z dwoma pasami ruchu, co może mieć wpływ na sposób korzystania z tej stacji paliw. Jednakże należy mieć na uwadze to, że zmiany te wynikają z realizacji inwestycji jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] i związana z tym budowa obwodnicy północnej miasta N., a nie z faktu wywłaszczenia działki nr [...]. Wywłaszczenie tej działki gruntu również następuje na potrzeby realizacji celu jakim jest rozbudowa tej drogi. Tak więc brak jest związku przyczynowego między wywłaszczeniem tej działki a ewentualnie wystąpieniem zdarzeń o jakich stanowi art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie więc organ II instancji uznał że brak jest podstaw do zwiększenia odszkodowania o kwotę [...] zł odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej i obejmującej działki nr [...] położone w obrębie nr [...] miasta N., stanowiącej również własność skarżącego S. S. Nie zachodzą bowiem sytuacje o jakich stanowi art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami i decyzja organu I instancji, w zakresie orzekającym o odszkodowaniu w wysokości [...] zł., zapadła z rażącym naruszeniem tych przepisów. Z tych też względów organ odwoławczy uprawniony był wydać decyzję na niekorzyść odwołującego się i tym samym orzec z naruszeniem zasady zakazu orzekania na niekorzyść, sformułowanej w art. 139 kpa. Przepis art. 139 kpa. przewiduje również wyjątki od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Jednym z wyjątków jest rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie taki wyjątek ma miejsce. Dlatego organ odwoławczy orzekł w zgodzie z art. 139 kpa. Tak więc zarzuty naruszenia przez organy powołanych w skardze przepisów prawa nie znajdują potwierdzenia tak w treści decyzji organów obu instancji jak i w materiale dowodowym. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.