VI SA/Wa 1886/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 1886/08 Uzasadnienie Komendant Rejonowy Policji W. w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nałożył na K. T. kary pieniężne w kwotach: 8000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym bez wymaganej licencji; 5000 zł za umieszczenie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz 5000 zł za umieszczenie w pojeździe taksometru. W sumie nałożono karę pieniężną w wysokości 18 000 zł ograniczając jej wysokość, na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) do kwoty 15 000 zł. Kary pieniężne nałożono po przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2007 r. kontroli drogowej przewozu osób wykonywanego przez K. T. pojazdem m-ki [...] nr rej. [...]. Kontrolowany okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] wydanej dla przedsiębiorcy H. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością z siedzibą w Z. wydaną [...] marca 2007 r. z ważnością do [...] marca 2027 r. Pozyskano także paragon fiskalny wystawiony w dniu [...] lipca 2007 r. na nazwisko K. T. [...] W. ul. C. [...] [...] NIP [...]. W pojeździe znajdował się zainstalowany taksometr elektroniczny posiadający świadectwo legalizacji ponownej wystawione dla K. T. przez Naczelnika Obwodu Urzędu Miar Nr [...] w W. o nr fabrycznym [...], rok prod. [...] z określeniem miejsca ustawienia [...] nr rej. [...]. Do kontroli okazano umowę o współpracy zawartą w dniu [...] kwietnia 2007 r. w W. przez H. sp. z o.o. z siedzibą w Z. z K. T. oraz wykonano zdjęcia pojazdu i taksometru. Na wymienioną decyzję K. T. złożył odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i zawieszenie postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 77 k.p.a.) przez nieuwzględnienie umowy o współpracy, z której zdaniem odwołującego wynikało uprawnienie do korzystania z przedłożonego wypisu z licencji. Uprawnienie to oparto na art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym na podstawie powiernictwa licencji przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych. Jednocześnie zarzucono wadliwą interpretację art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczenia w pojeździe taksometru. Zdaniem odwołującego przepis ten ma wyłącznie zastosowanie do przedsiębiorców wykonujących działalność przewozu osób jako działalność dodatkową, a nie do przedsiębiorców, którzy taką działalność wykonują jako podstawową. Umieszczanie na pojeździe oznaczeń przedsiębiorcy jest zgodne i wymagane ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem identyfikuje przedsiębiorcę. Ograniczenie więc przedsiębiorcy w zakresie oznaczania swojego pojazdu narusza zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP. Nadto podkreślano, że licencja została udzielona zgodnie z przepisami prawa podlega zatem ochronie wyrażonej w art. 16 k.p.a., a prawo do jej używania w art. 2 Konstytucji RP, ponieważ nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. Ponieważ w ocenie odwołującego przepis art. 18 ust. 5 narusza zasady konstytucyjne należało wstrzymać wykonanie decyzji i zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi złożonej przez O. na niezgodność z konstytucją tego przepisu. Komendant Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1, 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do tej ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że K. T. wykonywał przewóz jako samodzielny przedsiębiorca na własny rachunek. Umowa o współpracy określała natomiast współpracę z firmą M. sp. z o.o. do całodobowego transferu zamówień za pośrednictwem systemu [...], za co K. T. wnosił opłaty miesięczne na rzecz wymienionej spółki. Zatem K. T. prowadził własną działalność gospodarczą rozliczając się z niej i ewidencjonując jako odrębny podatnik przy pomocy kasy fiskalnej zainstalowanej w pojeździe. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy wykonując działalność przewozów okazjonalnych powinien posiadać własną licencję przewozową, a nie umowę o współpracy. Analizując zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym przez zainstalowanie w pojeździe taksometru oraz art. 18 ust. 5 lit. c) tej ustawy przez zainstalowanie na dachu pojazdu niedozwolonych urządzeń. Natomiast co do zarzucanej niezgodności z Konstytucją tych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że badanie wymienionych przepisów na zgodność z Konstytucją nie leży w kompetencji organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tą decyzję K. T. wnosił o jej uchylenie ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Gminy L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym i art. 5 ust. 1 tej ustawy przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a.), przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego organ Policji nie wydając postanowienia o zawieszeniu postępowania dopuścił się rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Odnosząc się do braku licencji skarżący, powołując się na umowę o współpracy podkreślał, że przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz firmy M., co spełniało przesłankę z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Umowa została zawarta zgodnie z warunkiem swobody zawierania umów wyrażonym w art. 353¹ k.c. w związku z tym nie mógł być kwestionowany wypis z licencji okazany do kontroli, jako dokument uprawniający skarżącego do wykonywania przewozów okazjonalnych. Odnosząc się do zastosowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym skarżący podnosił argumenty zawarte w odwołaniu, co do niejasności tego przepisu, jego stosowania wyłącznie do przewoźników wykonujących przewozy osób jako dodatkowo w prowadzonej innej działalności gospodarczej oraz co do jego niekonstytucyjności. Co do zakazów wymienionych w tym przepisie (umieszczania na pojeździe napisów identyfikujących przedsiębiorcę) ponownie wskazywał na sprzeczność tego przepisu z zasadami wyrażonymi w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, a nadto w jego ocenie zakazy te są nielogiczne, bowiem należałoby rozumieć, że uniemożliwiają umieszczania na dachu np.: bagażnika. Podkreślał ponownie nieuwzględnienie zasady trwałości decyzji administracyjnych (licencji) i tzw. interesu w toku. Licencja określa prawa strony i nie została na zasadach określonych w k.p.a. zmieniona, uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności. Zatem ewentualna zmiana przepisów powinna uwzględniać interes w toku jej adresata. Przeprowadzając szerokie wywody na bazie doktryny i orzecznictwa w zakresie przepisów postępowania skarżący zarzucał naruszenie tych przepisów podnosząc, że organ administracji oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na protokóle kontroli pomijając wyjaśnienia złożone przez niego. Zdaniem skarżącego uporczywe stosowanie przez organ administracji przepisów ustawy o transporcie drogowym w stosunku do podmiotów legalnie wykonujących działalność gospodarczą jest nadużyciem prawa, wypaczeniem słusznych intencji racjonalnego ustawodawcy i może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu, bowiem w obszernych wyjaśnieniach z przeprowadzoną analizą stanu faktycznego i prawnego wyraźnie wskazał, że nie doszło do naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Natomiast wszczynając postępowanie organ administracji nie powiadomił strony odrębnym pismem o możliwości złożenia wyjaśnień lecz o uprawnieniu tym powiadomił stronę w samym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, co zdaniem skarżącego stanowiło poważne naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 92 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Ponieważ skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tego zarzutu. Zarzut uniemożliwienia stronie złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału zgromadzonego w sprawie nie był zasadny. Skarżący został powiadomieni o powyższej możliwości w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz jednocześnie wezwany do złożenia wyjaśnień, z czego skorzystał składając pismem z [...] sierpnia 2007 r. wyjaśnienia. Został również przesłuchany w dniu kontroli w charakterze świadka. Miał także możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w których zgromadzono wszystkie dokumenty. Nie można również podzielić zarzutu skarżącego co do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ administracji nie tylko zebrał niezbędne dowody powołane w rozstrzygnięciu lecz również sporządził dokumentację fotograficzną pojazdu oraz pozyskał kopię paragonu fiskalnego dokumentującego raport o pobranych opłatach. Natomiast nakładając kary za poszczególne naruszenie wyraźnie i jednoznacznie wskazał, które z kar odnosiły się do konkretnych naruszeń. Ponieważ łącznie suma orzeczonych kar pieniężnych przewyższała kwotę podaną w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, na podstawie tego przepisu ograniczył karę sumaryczną do kwoty wskazanej w tym przepisie. Nie doszło zatem do naruszenia ustawy o transporcie drogowym, co zarzucał skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracji nałożył na skarżącego kary pieniężne za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu wymienionego w art. 18 ust. 5 lit. c) – umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara w wysokości określonej w lp. 2.9. pkt 3 załącznika do ustawy), za naruszenie zakazu wymienionego w art. 18 ust. 5 lit. a) - umieszczanie i używanie w pojeździe taksometru (kara w wysokości określonej w lp. 2.9.1 załącznika do ustawy) oraz za brak licencji na wykonywanie przewozów okazjonalnych art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (kara w wysokości określonej w lp. 1.1 załącznika do ustawy). Nakładając karę pieniężną za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób został złamany zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym). W wyniku kontroli stwierdzono, że na dachu kontrolowanego pojazdu było umieszczone urządzenie (popularnie zwana "szopką") z napisami ([...]). W świetle wymienionego przepisu nie ma znaczenia w jakim celu urządzenie to zostało zainstalowane, bowiem celem tego przepisu jest zakazanie próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń (oczywiście poza pojazdami specjalnymi uprzywilejowanym w ruchu). Skarga podnosiła wiele kwestii odnoszących się przede wszystkim do wadliwości rozwiązań ustawy o transporcie drogowym. Skarżący dokonując interpretacji art. 18 ust. 5 ustawy nie zgadzał się ze stosowaniem tego przepisu do sytuacji objętej kontrolą, wykazując na braki legislacyjne tego przepisu oraz jego nielogiczne i trudne do przyjęcia rozwiązania. W tej części zarzuty skarżącego mogą być adresowane do prawodawcy lub do Trybunału Konstytucyjnego, natomiast nie mogły stanowić podstawy do żądania zmiany lub uchylenia decyzji, gdyż organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, czyli w rozpoznawanej sprawie były obowiązane do stosowania ustawy o transporcie drogowym. Przechodząc do następnego naruszenia, zakazu wymienionego w art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym - umieszczanie i używanie w pojeździe taksometru należy stwierdzić, iż naruszenie to zostało wykazane przez organ administracji przedłożonymi dowodami. Sporządzono dokumentację fotograficzną, na której uwidoczniono taksometr ze zintegrowaną kasą fiskalną. Do akt administracyjnych załączono świadectwo legalizacji ponownej przedmiotu określonego w tym dokumencie jako "taksometr elektroniczny" o podanym tam numerze. Świadectwo zostało wystawione na imię i nazwisko skarżącego z określeniem jego adresu oraz miejscem ustawienia taksometru – kontrolowany pojazd. W tym stanie faktycznym, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie budzi wątpliwości naruszenie zakazu określonego w wymienionym przepisie ustawy o transporcie drogowym, co stanowiło podstawę do nałożenia przez organ Policji kary w wysokości określonej w załączniku do tej ustawy. Potwierdzeniem faktu używania taksometru był paragon fiskalny uzyskany przez kontrolę stwierdzający jego wystawienie za przewóz tam podany na określoną kwotę. Paragon ten identyfikuje skarżącego jako wykonującego przewozy na własną rzecz podając jego imię i nazwisko, adres oraz nr NIP. Następnym stwierdzonym naruszeniem było wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji, tj. w rozpoznawanej sprawie – licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, tzw. licencji na przewozy okazjonalne. Skarżący okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydaną dla H. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z.. Według ustaleń organu administracji K. T. nie był właścicielem tej spółki ani nie był jej pracownikiem, wykonującym w ramach stosunku pracy przewozy okazjonalne świadczone przez tą spółkę. Jak zeznał skarżący, przesłuchany w toku postępowania administracyjnego w charakterze świadka, wykonywał działalność gospodarczą we własnej firmie "T." K. T. prowadzonej od grudnia 2006 r. Działalność ta polega na tym, że przewozi osoby osobiście na własny rachunek. Natomiast okazany do kontroli wypis z licencji uzyskał od spółki H. odpłatnie, lecz za jaką kwotę nie pamiętał. Z wymienioną spółką ma umowę o współpracy na przyjmowanie drogą radiową zleceń, dlatego na pojeździe znajdowały się stwierdzone w czasie kontroli oznaczenia. W ocenie skarżącego umowa o współpracy ze spółką M. upoważniała go korzystania z licencji tej spółki. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego (...). Według ust. 3 tego przepisu przedsiębiorcy udziela się licencji (...) jeżeli przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach ustawy i innych przepisach (pkt 4 wymienionego ust. 3 art. 5 ustawy). Przechodząc zatem do omówienia cytowanego art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy należy stwierdzić, że tzw. umowa o współpracy nie znajduje uzasadnienia do jego zastosowania. Sam bowiem skarżący zeznał przesłuchany jako świadek, że przewozy wykonywał osobiście na własną rzecz, a nie na rzecz spółki M. Potwierdza to również paragon fiskalny, z którego wynika, że za usługi przewozowe to wyłącznie skarżący pobierał opłaty. Według natomiast umowy o współpracy spółka M. zapewniła skarżącemu jedynie całodobowy transfer zamówień za pośrednictwem systemu "[...]", za którą to usługę K. T. został zobowiązany do uiszczania comiesięcznych opłat. Zgodnie z tymi ustaleniami organu administracji skarżący nie mógł posługiwać się licencją wydaną dla H. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. Stosowanie bowiem do art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2. Według ust. 2 tego przepisu organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie: śmierci osoby fizycznej posiadającej licencję i wstąpienia na jej miejsce spadkobiercy, w tym również osoby fizycznej będącej wspólnikiem w szczególności spółki jawnej lub spółki komandytowej, połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję - pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. Przy czym zgodnie z ust. 3 art. 13 ustawy postępowanie o przeniesienie licencji wszczyna się na wniosek. Jest bezsporne, że licencja okazana do kontroli nie został przeniesiona na skarżącego, gdyż nie wystąpił on ze stosownym wnioskiem chociażby dlatego, że nie spełniał warunków z art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.