II OSK 1309/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 82/09 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] października 2008 r., odmawiającą ustalenia – na wniosek T. M. – warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji planowanej na działce nr [...] położonej przy ul. P. w L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa działka "graniczy przez drogę wewnętrzną" z cmentarzem rzymsko-katolickim. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 15 sierpnia 1959 r. – w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza od – między innymi – zabudowań mieszkalnych – powinna wynosić co najmniej 150 m, przy czym może ona zostać zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zarówno działka [...] jak i sąsiednie działki sieci takiej nie posiadają. Organ wskazał też, że zgodnie z obowiązującymi do [...] grudnia 2003 r. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. przedmiotowa działka położona była na obszarze oznaczonym symbolami [...] – przeznaczonym pod powiększenie cmentarza. W złożonym od wymienionej wyżej decyzji odwołaniu T. M., domagając się jej uchylenia podniósł, że w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie stanowią przepisów odrębnych. Na mocy zawartej w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych delegacji, wydane zostało rozporządzenie, które miało określić tereny odpowiednie do lokalizowania cmentarzy. Intencją ustawodawcy było więc ograniczenie możliwości sytuowania nowych cmentarzy w pobliżu istniejącej zabudowy. Podniósł też, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywały do 31 grudnia 2003 r. i obecnie nie mają żadnego prawnego znaczenia. Dodał też, że zgodnie z zamierzeniami parafii p.w. Św. Marcina powiększenie cmentarza ma nastąpić w drugą stronę, wzdłuż ul. P. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko i argumentację zawartą w wyżej wymienionej decyzji. W złożonej od decyzji organu odwoławczego skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. M. wnosząc o jej uchylenie przytoczył argumenty podniesione w uprzednio złożonym odwołaniu. Wskazał też, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla domu mieszkalnego, położonego na działce nr [...] narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji kształtującej zasadę, że własność może zostać ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. W tej sytuacji organ powinien kierować się jedynie wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wydanego z upoważnienia zawartego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Powodem, dla którego uchylono wyżej wymienione decyzje było wystąpienie – zdaniem Sądu – przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co czyniło koniecznym uwzględnienie skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podane. Bezspornym jest, że w toku postępowania administracyjnego nie brała udziału parafia pw. Św. Marcina, mimo że zamierzona realizacja budynku mieszkalnego w strefie ochronnej cmentarza może wpływać na jego funkcjonowanie. Od powyższego wyroku wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego – przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie – skarga kasacyjna. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: "– naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż miał on zastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. przez przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie". Wskazując na powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało stanowisko Sądu I instancji w kwestii zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. wskazując, iż uchylenie decyzji w oparciu o wyżej wymieniony przepis mogło nastąpić jedynie wówczas gdyby przyczyny wznowienia postępowania dotyczyły podmiotu wnoszącego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. 1. Trafne – co do zasady – wywody Sądu I instancji odnoszące się do "chronionego prawem interesu osób trzecich" należało odnieść do realiów rozpoznawanej sprawy. Jak zgodnie przyznają strony w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na tę skargę, cmentarz zarządzany przez parafię pw. Św. Marcina oraz działka [...] nie graniczą bezpośrednio ze sobą. Rozdziela je bowiem droga "gminna". Trafnie również obie strony postępowania sądowego zwróciły uwagę (z powołaniem się na utrwaloną linię orzecznictwa NSA) na konieczność rozważenia kwestii uczestnictwa parafii w postępowaniu administracyjnym w aspekcie art. 28 k.p.a. Należało zatem rozważyć, jaki to konkretny, oparty na prawie, interes prawny uzasadniałby udział parafii w postępowaniu. Nie jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające powołanie się w tym przypadku na art. 45 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, określający uprawnienia do posiadania, zakładania i poszerzania cmentarzy grzebalnych. Również nie wydaje się być oczywiste – jak to przyjął Sąd I instancji, że "zamierzona realizacja budynku mieszkalnego w strefie chronionej cmentarza (...) może wpływać na jego funkcjonowanie". Zauważyć bowiem należy, że według twierdzeń inwestora w sąsiedztwie jego działki pobudowane zostały domy mieszkalne, co wyklucza możliwość rozbudowy cmentarza w kierunku działki [...]. Bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie będzie również możliwe wyjaśnienie jaki to interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. (i to realnie istniejący a nie potencjalny) ma zarządca cmentarza, a który to interes mógłby być zagrożony planowaną inwestycją. Tak więc za co najmniej przedwczesne należy uznać twierdzenie, że w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. Podkreślić należy, że w przepisie tym chodzi o naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tego naruszenia, w ocenie Sądu kasacyjnego, nie wykazano w dostateczny sposób w uzasadnieniu wyroku. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i z art. 28 k.p.a. okazał się uzasadniony. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., orzec jak w sentencji.