IV SA/Gl 264/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz A. S. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art.15 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) orzekł o zwrocie przez A. S. kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia [...] r. do [...] r. wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. przyznana została A. S. zaliczka alimentacyjna na okres od [....] do [...] r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Następnie organ ten przytoczył treść art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dniu [...] r. organ ten uzyskał informację, że wyrokiem Sądu Rejonowego w C. został uchylony z dniem [...] r. obowiązek alimentacyjny B. R. względem A. S. Z tego powodu A. S. nie może być uznawana za osobę uczącą się, gdyż został uchylony obowiązek alimentacyjny od jednego z rodziców, a tym samym nie spełnia wymogu do otrzymania zaliczki alimentacyjnej i mocą decyzji z dnia [...] r. uchylono decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. W związku z powyższym zaliczka alimentacyjna na rzecz A. S. od [...] r. nie przysługiwała. Strona natomiast pobrała powyższe świadczenie w łącznej wysokości [...] zł. Kwota ta podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami w oparciu o art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od tej decyzji w imieniu A. S. wniósł jej pełnomocnik radca prawny A. W. W odwołaniu tym wystąpiła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem rejonowym w sprawie o alimenty od B. R. W motywach odwołania podniosła, że A. S. nie miała świadomości, że wyrok zasądzający alimenty został zmieniony, a obecnie wystąpiła do sądu z pozwem o zasądzenie alimentów od [...] r. to jest od dnia opuszczenia Domu Dziecka w C. Z uwagi na uruchomienie tego postępowania wyczerpana została przesłanka zawieszenia postępowania przewidziana treścią art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono także, że w przypadku zasądzenia alimentów odwołująca będzie spełniała wymogi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło zawieszenia postępowania, a następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 wyżej wymienionego Kodeksu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przywołał treść art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] r. przyznającej A. S. zaliczkę alimentacyjną. W następstwie wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wskazana powyżej decyzja z dnia [...] r. została uchylona i odmówiono jej przyznania zaliczki alimentacyjnej. Od decyzji tej strona nie odwołała się i stała się decyzją ostateczną z tego powodu uruchomiono nowe postępowanie zmierzające do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Powodem uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji przyznającej stronie zaliczkę alimentacyjną było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Okoliczności te polegały na tym, że w dniu wydania decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną organ właściwy nie dysponował informacją, że strona nie miała zasądzonych alimentów od matki na mocy wyroku sądowego wydanego przed osiągnięciem pełnoletniości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, jak również zaznaczył, że zasądzenie od obojga alimentów musi nastąpić przed osiągnięciem przez ubiegającą się o zaliczkę alimentacyjną pełnoletniości, a tym samym złożenie takiego wniosku po ukończeniu 18 roku życia nie ma już znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej ani w przedmiocie orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł w imieniu A. S. jej pełnomocnik radca prawny A. W. W skardze tej wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz faktu, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 13 i art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również art. 2 ust. 5 lit. "c", art. 8 i art. 10 ust. 3 i ust. 4 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podtrzymał twierdzenie, że skarżąca spełnia wymogi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, bo jest osobą uczącą się i miała zasądzone alimenty od obojga rodziców, którzy nie świadczyli tych alimentów przed uzyskaniem pełnoletniości, natomiast fakt, że matka zwolniła się z obowiązku płacenia alimentów poprzez oddanie dziecka do domu dziecka nie może pozbawiać skarżącej uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej i nie może spowodować utraty przez nią statusu osoby uczącej się. Zdaniem pełnomocnika skarżącej A. S. nie miała świadomości, że matka nie jest zobowiązana do alimentów na jej rzecz, gdyż przebywała w Domu Dziecka w C., natomiast organ administracji był lepiej zorientowany o obowiązku alimentacyjnym B. R. niż strona, ponieważ to on kierował ją do Pogotowia Opiekuńczego w dniu [...] r. a następnie do domu dziecka. Zdaniem skarżącej w ramach prowadzonego postępowania nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy oraz nie przeprowadzono szczegółowego postępowania dowodowego, do którego jest zobowiązany organ administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona, jednakże z innych powodów niż zostały przywołane w skardze. W pierwszej kolejności przyjdzie przywołać stan prawny obowiązujący w zakresie objętym przedmiotem sprawy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Stosownie do postanowień art. 15 wyżej wymienionej ustawy osoba, która pobrała nienależną zaliczkę alimentacyjną, obowiązana jest do jej zwrotu. Natomiast z art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) zawiera analogiczne rozwiązanie dotyczące świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego, a nadto zawiera unormowania dotyczące określenia przesłanek pozwalających uznać dane świadczenie za nienależnie pobrane. Zgodnie z nim za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jak również świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Według art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, a po myśli ust. 2 tego przepisu w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca wprowadził szczególny tryb dotyczący weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych. Kierując się brzmieniem art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zawierającym podwójne odesłanie w sprawach tych zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem szczególnym względem postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego jest on stosowany w pierwszej kolejności przed rozwiązaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego też powodu zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji możliwa jest w pierwszej kolejności w tych przypadkach, które są przewidziane w tym przepisie, a zatem także wówczas, gdy osoba pobierze nienależne świadczenie. Natomiast uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami Kodeksu będzie możliwe jedynie wówczas, kiedy zaistnieje przesłanka nie objęta normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Po wydaniu decyzji o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną organ administracji uruchamia kolejne postępowanie zmierzające do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a w ostatniej kolejności podejmuje rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Należy zauważyć, że każde z tych postępowań jest odrębną procedurę, w trakcie, której organ zobowiązany jest zwracać uwagę na inne aspekty. Z treści przywołanych przepisów wynika, że żądanie zwrotu nienależnego świadczenia możliwe jest jedynie we wskazanym trybie, co zarazem oznacza, że nie jest możliwe domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w tych przypadkach, w których organ administracji dokona weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w innym trybie. Konsekwencją tego jest to, że uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w następstwie wznowienia postępowania nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Za takim ujęciem przemawia fakt, że wznowienie postępowania jest wykorzystywane we wszystkich tych przypadkach, w których nie występuje pobranie nienależnego świadczenia. Przeprowadzone rozważania mają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji po uzyskaniu wiadomości o nie spełnianiu przez A. S. wymogów do otrzymania zaliczki alimentacyjnej postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. przyznającą skarżącej zaliczkę alimentacyjną. Zatem dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wykorzystał nie instrument przewidziany postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, lecz instytucję zamieszczoną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak zostało to ustalone powyżej w ramach analizy stanu normatywnego przeprowadzenie weryfikacji decyzji administracyjnej w oparciu o unormowania zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego nie daje podstaw do uruchomienia nowego postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tej sytuacji do rozważenia pozostaje kwestia, czy ewentualnie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, czyli z wystąpieniem przesłanki przewidzianej treścią art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy naruszenie to jest ewidentne i nie wymaga wykładni obowiązujących przepisów prawa, a w rozpatrywanej sprawie z tego typu sytuacją Sąd się nie spotkał, ponieważ wybór trybu prowadzonego postępowania uzależniony jest od zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Oznacza to, że również druga przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji nie występuje, ponieważ obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (zaliczki alimentacyjnej), jednakże wymagają od organu administracji przestrzegania odpowiedniego trybu dochodzenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Skoro brak jest podstaw do uruchomienia takiego postępowania to tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że Sąd będąc związany możliwością kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji podejmowanych w ramach tego postępowania nie był uprawnionym do badania legalności innych rozstrzygnięć podejmowanych w innych postępowaniach. Jednakże należy zwrócić uwagę na okoliczność, która uszła całkowicie uwagi organowi odwoławczemu, a mianowicie dotycząca prawidłowości działań organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. a dotyczącego przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej. Otóż jedynie pobieżna analiza akt dotyczących tej sprawy pozwala zauważyć występowanie szeregu okoliczności, które nakazują rozważyć uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W szczególności wątpliwości związane są z tym, że nie zostało wyjaśnione w sprawie czy wznowienie postępowania dotyczyło decyzji ostatecznej czy też nieostatecznej, ponieważ zestawienie dat w tym zakresie (doręczenia wskazanej decyzji z datą wydania stosownego postanowienia) pozwala na uznanie, że decyzja z dnia [...] r. przyznająca skarżącej zaliczkę alimentacyjną w dniu wznowienia postępowania nie była jeszcze decyzją ostateczną, nadto z uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. nie wynika, czy organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i wykładni obowiązujących przepisów prawa w szczególności brak jest rozważań dotyczących świadomego wprowadzenia organu w błąd, jak również rodzi się inna wątpliwość, a mianowicie, czy organ pierwszej instancji nie był wcześniej w posiadaniu informacji o zwolnieniu B. R. z obowiązku alimentowania córki, co winno być znane temu organowi z uwagi na pobyt strony w placówce opiekuńczo-wychowawczej i niezbędności ustalenia odpłatności za jej pobyt w tej placówce. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który winien podjąć działania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz kierując się wskazaniami i naprowadzeniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku do zakończenia uruchomionego przez siebie postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że końcowe rozstrzygnięcie w sprawie uzależnione będzie od podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działań zmierzających do weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. w trybach przewidzianych postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i art. 209 oraz art. 210 § 1 cytowanej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. SW