I SA/Wa 145/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania C. F. i H. C., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powołaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz C. F. w wysokości [...] zł i H. C. w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obciążonej dożywotnią i nieodpłatną służebnością mieszkania na rzecz S. F., przeznaczonej na pasy drogowe – dla realizacji celu publicznego jakim jest inwestycja polegająca na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], obwodnica miejscowości [...] oraz ustalił na rzecz S. F. odszkodowanie w wysokości [...] zł za ww. prawo, którym obciążona jest przedmiotowa nieruchomość. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał C. F., H. C. i S. F. do rozwiązania umowy dożywocia w związku z otrzymanym odszkodowaniem za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości i wykreślenie z działu III księgi wieczystej KW nr [...] tego obciążenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], obwodnica miejscowości [...] obejmując nią działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że Wojewoda [...] pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. zawiadomił C. F. i H. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość położoną w gminie L., obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...]. Następnie o wszczęciu postępowania Wojewoda [...] pismem z dnia 24 lipca 2007 r. poinformował S. F., któremu przysługuje dożywotnia służebność mieszkania w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz C. F. w kwocie [...] zł, H. C. w kwocie [...] zł oraz S. F. w kwocie [...] zł z tytułu obciążenia nieruchomości prawem dożywotniej i nieodpłatnej służebności mieszkania. Od powyższej decyzji C. F. i H. C. wnieśli odwołanie do organu wyższej instancji podnosząc, że nie zgadzają się z odszkodowaniem ustalonym w decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wnieśli o ustalenie odszkodowania w wysokości [...] zł, bowiem tylko taka kwota pozwoliłaby im na nabycie dwóch mieszkań na terenie miasta K. Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie na wstępie stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), który to akt prawny jest podstawą prawną dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Minister Infrastruktury stwierdził również, że na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ odwoławczy wskazał również na § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), w myśl którego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Minister Infrastruktury wskazał, że w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy, będący podstawą dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] października 2007 r. Jednakże Minister nie zgodził się z organem pierwszej instancji, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W ocenie Ministra, rzeczoznawca majątkowy w sposób wadliwy dokonał wyceny wartości rynkowej prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W opisanej procedurze szacowania biegły podał, że badaniem i analizą objęto segment rynku nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne oraz nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Na podstawie badania tego segmentu rynku nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego nieruchomość wyceniono w podejściu kosztowym. Wartość gruntu budowlanego o powierzchni [...] ha określono w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Do szacowania wartości nieruchomości przyjęto do porównania transakcje sprzedaży nieruchomości o takim samym przeznaczeniu w planie lub studium czyli pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne i zagrodowe położone na terenie powiatu [...]. Minister zaznaczył, że powyższe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego świadczyłyby o zastosowaniu przez rzeczoznawcę trybu § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jednakże, jak zauważył Minister, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wskazał, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomości przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, przez co nie mógł wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. W ocenie Ministra Infrastruktury, brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa. Ponadto organ drugiej instancji zauważył, że wbrew ustaleniom Wojewody [...] nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie jest obciążona prawem dożywocia, ale dożywotnią i nieodpłatną służebnością osobistą mieszkania polegającą na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...]. Okoliczność powyższa ma o tyle znaczenie dla niniejszej sprawy, że z chwilą uzyskania przez decyzję o lokalizacji drogi waloru ostateczności, wygasa prawo rzeczowe ustanowione na nieruchomości objętej liniami rozgraniczającym teren tej drogi, a nieruchomość bez jakichkolwiek obciążeń staje się własnością Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury podkreślił, że nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, który uprawniałby wojewodę do orzekania w sprawach dotyczących rozwiązania ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomościach, które zgodnie z decyzją lokalizacyjną przeznaczone zostały pod inwestycje drogowe i z mocy prawa stały się własnością odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie. Skarżący wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja Wojewody [...] orzekająca w punktach od 1 do 4 o wysokości odszkodowania i sposobie jego wypłaty, została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i dlatego też jej uchylenie przez Ministra Infrastruktury należało uznać za całkowicie bezzasadne. Skarżący wniósł tez o dopuszczenie dowodu z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. I SA/Wa 1049/08 na okoliczność rozstrzygnięcia w przedmiocie zasad ustalenia odszkodowania w sprawie podobnej dotyczącej tego samego odcinka drogi i uznania za prawidłową opinii wydanej przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego w sprawie wyceny działki położonej na tym samym terenie i o podobnym przeznaczeniu i rodzaju. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności działalności organu administracyjnego z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza przepisów prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie ustawy o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). W myśl art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., jako lex specialis nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle, jednakże z uwzględnieniem przewidzianych w jej treści uregulowań odmiennych. W przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) co do zasady przyjęto, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajduje zastosowanie podejście porównawcze przy jednoczesnym przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i ceny tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego, które charakteryzują się w szczególności podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Ponadto rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić przy wycenie jedynie transakcje gruntami wykupionymi pod budowę dróg, a informacje o takim rynku nieruchomości powinny dotyczyć cen transakcyjnych i cen rynkowych opisujących nieruchomość i obejmować okres nie dłuższy niż dwa lata (standard III.7-Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego). W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2007 r. oszacowała wartość nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (s. 16 operatu). Wskazać należy, że przepis ten stosuje się w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne oraz nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego też określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją stosując podejście kosztowe (s. 13). Jednakże rzeczoznawca majątkowy dalej, dokonując analizy i charakterystyki rynku, wskazała, że na terenie województwa [...] w ciągu ostatnich kilkunastu miesięcy można zaobserwować zwiększoną intensywność prac związanych z nowymi lokalizacjami dróg i wykupem gruntów pod drogi (...). Rzeczoznawca majątkowy podała też, że w segmencie rynku nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne na terenie gminy L. i S. odnotowano wystarczającą liczbę transakcji podobnych nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne. Wskazany fragment operatu zawiera więc treści sprzeczne i wobec braku jednoznacznego stwierdzenia o braku transakcji sprzedaży gruntów budowlanych przeznaczonych pod drogi położone na terenie gminy L., rację należy przyznać organowi odwoławczemu, iż wycenę nieruchomości dokonano wadliwie. Wyjaśnić należy, że powołane przepisy § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08). Wskazać należy także, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Prawidłowo też organ odwoławczy zauważył, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o odszkodowanie została obciążona dożywotnią i nieodpłatną służebnością osobistą mieszkania, a nie prawem dożywocia. Oznacza to, że w dacie, kiedy decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna, ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren tej drogi wygasło, a nieruchomość bez obciążeń stała się własnością Skarbu Państwa. A zatem prawidłowo Minister uznał, że nie jest dopuszczalne nakładanie na dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz na osobę, na rzecz której ustanowiono służebność, obowiązku rozwiązania umowy ustanawiającej ograniczone prawo rzeczowe. Sąd podzielił więc stanowisko Ministra Infrastruktury, iż operat szacunkowy z dnia [...] października 2007 r., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w decyzji organu pierwszej instancji, został sporządzony wadliwie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o dopuszczenie dowodu z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. I SA/Wa 1049/08, wskazać należy, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, że w operacie szacunkowym znalazło się jednoznaczne stwierdzenie o tym, że nie odnotowano sprzedaży gruntów budowlanych przeznaczonych pod drogi położonych na terenie miasta i gminy S. A zatem sprawa ta nie jest tożsama ze sprawą niniejszą pomimo tego, że dotyczy tego samego odcinka drogi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.