II SA/Wr 642/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 17 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej zrealizowanych robót oddala skargę M. K. wniosła do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2008 r. (nr [...]), którym to uchylono w całości postanowienie organu I instancji nakładające na J. F. – inwestora robót budowlanych wykonanych w budynku stajni zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości T. przy ul. L.[...] w gm. Ż., obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 czerwca 2008 r. oceny technicznej zrealizowanych robót. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następującym stanie sprawy administracyjnej: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na skutek zawiadomienia dokonanego przez . K., wszczął postępowanie administracyjnym w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania, funkcji i prowadzenia prac budowlanych wewnątrz i na zewnątrz budynku stajni zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości T. przy ul. L. [...] w gm. Ż. Na podstawie dokonanych ustaleń organ ten postanowieniem z dnia 13 marca 2007 r. (nr [...]) nakazał inwestorowi – J.F., wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ocenę techniczną wykonanych robót. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez M. K. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał postanowienie z dnia 27 kwietnia 2007 r. (nr [...]), którym uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 15 czerwca 2007 r. M. K. dokonała kolejnego zawiadomienia, wskazując na wykonanie przez J. F. kolejnych prac budowlanych w postaci zmniejszenia otworu drzwiowego i wstawienia nowych drzwi - bramy garażowej podnoszonej o zupełnie innej konstrukcji, wymiarach i kształcie niż wykonana pierwotnie. Na podstawie dokonanych ustaleń organ I instancji uznał, że przedłożona przez J. F. ocena techniczna nie obejmowała swym zakresem wykonanych w trakcie prowadzonego postępowania robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2007 r. organ nadzoru nałożył na J. F. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 października 2007 r. nowej oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Postanowienie to zostało zaskarżone przez M. K. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2007 r. organ drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, w pozostałej części utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Po przedłożeniu przez J. F. zgłoszenia dotyczącego zakresu wykonanych robót budowlanych, polegających na wymianie drzwi garażowych w budynku mieszkalno -gospodarczym decyzją z dnia 9 listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w stajni na działce nr [...] w miejscowości T., przy ul. L. [...], gm. Ż.. Po rozparzeniu odwołania M. K., organ drugiej instancji decyzją z dnia 28 stycznia 2008 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wydanym rozstrzygnięciu wskazano m. in. na przedwczesne podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia prowadzonego postępowania ze względu na brak wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kluczowych dla rozpatrywanej sprawy kwestii. Ponowienie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 26 lutego 2008 r. (nr [...]) nałożył na J. F. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 czerwca 2008 r., oceny technicznej. Powyższe postanowienie zostało w wyniku zażalenia M. K. uchylone postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2008 r. (nr [...]). Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia 31 lipca 2008 r. (nr [...]), nałożył na J. F. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 czerwca 2008 r., oceny technicznej zrealizowanych robót. Postanowienie to zostało zaskarżone przez M. K. Organ II instancji postanowieniem z dnia 17 września 2008 r. uchyli rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że zaskarżone postanowienie dotyczy w części sprawy rozstrzygniętej innym postanowieniem, co może wskazywać na nieprawidłowość o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżąca szczegółowo przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, zarzuciła organowi drugiej instancji, że w sytuacji wystąpienia w sprawie wady prawnej, z powodu której organ uchylił zaskarżone postanowienie prawidłowym było stwierdzenie nieważności postanowienia w postępowaniu nadzwyczajnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że po zapoznaniu się z argumentami skargi nie znalazł podstaw do zmiany postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Skarżąca w skardze złożonej w przedmiotowej sprawie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, podnosząc okoliczność podjęcia błędnego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia zamiast stwierdzenia jego nieważności. Dokonując oceny prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego skargę należy uznać za niezasadną. W zakresie podstawy prawnej orzekania powołano w kontrolowanych postanowieniach regulację proceduralną z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz tam znajdujący się art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1. Zamieszczony w przepisach prawa materialnego artykuł 81c ust. 2 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Analiza powołanej regulacji wskazuje, że ustawodawca przyznał w niej organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w stosunku do uczestników procesu budowlanego uprawnienia do żądania udzielania informacji oraz udostępniania dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, jego utrzymaniem i użytkowaniem (ust. 1), a także ocen technicznych lub ekspertyz (ust. 2). Zakres stosowania art. 81c ust. 1-2 jest o tyle szeroki, że ma on na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym lub w czasie czynności kontrolnych. Z punktu widzenia podniesionych zarzutów koniecznym jest poczynienie kilku uwag na temat formy podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i go poprzedzające mają formę postanowienia. Zgodnie z treścią art. 123 § 1-2 kpa - w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1); postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych. W omawianym kontekście zwrócenia uwagi wymaga także sposób regulacji w Kodeksie problematyki postanowień administracyjnych. Zgodnie z art. 126 do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Stosownie do treści art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z wymienionego przepisu wynika, iż w postępowaniu zażaleniowym stosuje się przepisy dotyczące odwołań, w tym między innymi art.138 kpa, lecz stosowanie to jest "odpowiednie". Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, iż należy uwzględnić cechy właściwe zażaleniu i postępowaniu zażaleniowemu. Przy rozpoznawaniu zażalenia przez organ odwoławczy, w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia innego niż przewiduje to art.138 kpa (np. tylko uchylenie zaskarżonego postanowienia). Pogląd taki został wyrażony przez B. Adamiak, (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 626). O tym jakie winno być rozstrzygnięcie organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie decydują okoliczności każdej sprawy. Po dokonaniu tych niezbędnych rozważań o charakterze porządkującym przejść można do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadniając brak przyznania racji stanowisku wyrażonym przez skarżącą w skardze zwrócenia uwagi wymaga układ procesowy, w jakim podjęte zostało zaskarżone postanowienie. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Trzeba wyjaśnić zatem, że art. 138 § 1 i 2 kpa w sposób wyczerpujący reguluje zakres rozstrzygnięć podejmowanych przez organ II instancji w wyniku rozpoznania przez niego sprawy administracyjnej na skutek wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. Istotne jest zatem przytoczenie treści wskazanego przepisu w całości: § 1 Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1 ) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2 ) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3 ) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Uzupełniając rozważania na temat kompetencji organu odwoławczego zwrócenia uwagi wymaga problem możliwości zastosowania sankcji nieważności decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. w postępowaniu odwoławczym. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że w przypadku gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, może jedynie uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodującą nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie). Takie stanowisko zostało wyrażone już w wyroku NSA z 12 marca 1981 r., SA 472/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 21): "Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 kpa, normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego". W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2007 r. (nr [...]) odpowiada treścią i zakresem późniejszemu postanowieniu tego organu z dnia 31 lipca 2008 r. (nr [...]) i dotyczy tego samego stanu faktycznego sprawy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy postanowienie z dnia 24 lipca zostało uchylone jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku w pozostałej zaś części zostało utrzymane w mocy. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, że na J. F. obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej dokonanych robót nakładano aż czterokrotnie, z tym że dwa z tych postanowień usunięto z obrotu prawnego na skutek ich weryfikacji przez organ II instancji, a jedno zostało uchylone w części dotyczące terminu wykonania nałożonego obowiązku (postanowienie DWINB nr [...] z 30.08.07r. weryfikujące postanowienie PINB nr [...]). Zaskarżone do Sądu postanowienie organu odwoławczego dotyczy czwartego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2007 r. o nałożeniu obowiązku dostarczenia przez inwestora oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych w pomieszczeniu stajni wraz z uwzględnieniem robót takich jak wymiana drzwi i wstawienie bramy garażowej uchylnej wraz ze zmianą wielkości obu otworów drzwiowych na działce nr [...] w miejscowości T. przy ul. L. [...]. W świetle przedstawionych rozważań Sąd nie stwierdził zaistnienia okoliczności które wskazywałyby, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Sankcja nieważności, o której mowa w tym przepisie dotyczy jedynie rozstrzygnięć o charakterze ostatecznym a zatem nie może być zastosowana w administracyjnym toku instancji. W innym przypadku doszłoby do naruszenia podstawowej zasady, na której oparte zostało postępowanie administracyjne, to znaczy zasady dwuinstancyjności. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej (art. 16 § 1 kpa) i znajduje zastosowanie, tylko wówczas gdy nie jest już możliwym zaskarżenie decyzji za pomocą odwołania. W konsekwencji tego zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym jest uznawane za rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Konkludując należy przyjąć, że w sytuacji procesowej zaistniałej w niniejszej sprawie słusznie organ odwoławczy wydał postanowienie, w którym ograniczył się jedynie o uchylenia postanowienia z dnia 31 lipca 2008 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.