II SA/Bd 59/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr. ) Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2009r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2008r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 59/09 Uzasadnienie Wójt Gminy B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej: Wójt Gminy B. B. decyzją z [...] listopada 1998 r. Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P. gm. B. B., zapisanej w KW nr [...] na rzecz E. i M. F., w wyniku którego wydzielono m.in. działki o numerach [...] o pow. 0,1983 ha i [...] o pow.0,0567 ha. Z treści w/w decyzji wydanej w oparciu o przepisy art. 96 ust. 1 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że powierzchnia powstałych w wyniku podziału w/w działek stanowi niezbędną powierzchnię na utworzenie nowej drogi publicznej, która przechodzi na własność Gminy B. B. z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym między właścicielem a Zarządem Gminy B. B. z terminem płatności po 2005r. Z uwagi na to, iż pomiędzy wnioskodawcami a Gminą nie doszło do uzgodnienia odszkodowania E. i M. F. wystąpili w dniu [...] czerwca 2007 r. z wnioskiem do starosty B. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną. Do wniosku o odszkodowanie dołączyli operat szacunkowy z dnia [...] maja 2007 r., sporządzony na ich własny koszt, przez W. K. rzeczoznawcę majątkowego - prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "E." Biuro Obsługi Nieruchomości W. i J. K. Spółka cywilna z siedzibą w B., posiadającą uprawnienia nr [...]. Zgodnie z w/w operatem wartość rynkowa przejętych pod drogę działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,2550 ha, określona została na kwotę: [...] zł, co stanowi ok. [...] zł za 1m2. W dniu [...] października 2007 r. Starosta B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu [...] marca 2008 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik E. i M. F. wniósł o ustalenie odszkodowania za przejęte działki, na podstawie załączonego do wniosku operatu szacunkowego. Jednocześnie, powołując się na duże tendencje wzrostu cen nieruchomości oraz okres, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku wniósł o aktualizację tego operatu, na koszt wnioskodawców i dopuszczenie jako dowodu w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] kwietnia 2008 r. wnioskodawcy przedłożyli operat szacunkowy, stanowiący aktualizację wartości nieruchomości zajętych pod drogę działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,2550 ha, zgodnie z którym ich wartość rynkowa, wynosi: [...] zł, co stanowi ok. [...] zł za 1 m2. W trakcie kolejnej rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2008 r., pełnomocnik wnioskodawców wniósł o ustalenie odszkodowania na podstawie przedłożonej zaktualizowanej wyceny przejętych działek. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Wójt Gminy B. B. pisemnie ustosunkował się do prowadzonego postępowania, stwierdzając jednocześnie, że podstawą do ustalenia odszkodowania winna być wartość ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2007 r. a zatem przed dokonaną aktualizacją. Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] ustalił na rzecz E. i M. F. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za przejęte z mocy prawa przez Gminę B. B. działki pod drogę publiczną uznając, że operat przedłożony przez E. i M. F., sporządzony w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., stanowiący aktualizację poprzedniego operatu z dnia [...] maja 2007 r., dołączonego wcześniej przy wniosku o odszkodowanie, spełnia wszystkie wymogi określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w związku z czym tutejszy organ przyjął go jako podstawę do ustalenia odszkodowania. Organ podkreślił, iż operat ten, zgodnie z art. 154 powołanej w podstawie prawnej ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj, położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy B. B. podnosząc, że ustalona w aktualizacji operatu kwota jest jego zdaniem za wysoka. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem rzeczoznawcy, że w przeciągu 10 miesięcy od daty sporządzenia operatu do jego aktualizacji nastąpił wzrost wartości nieruchomości na terenie miejscowości P. o ponad 80 %. Nadto wskazał, iż przy rozpatrywaniu spraw Starosta powinien opierać się na wycenie dokonanej przez biegłego powołanego przez organ prowadzący sprawę i tylko taka wycena powinna mieć walor dowodowy. W odpowiedzi na odwołanie z dnia [...] października 2008 r. pełnomocnik E. i M. F. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podnosząc, iż zarzuty wywiedzione w odwołaniu zdaniem jego mandantów nie zasługują na uwzględnienie, a jedynie zmierzają do odsunięcia w czasie wypłaty należnego odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, że nie znajduje podstaw prawnych do jej uchylenia. W szczególności zdaniem Wojewody zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, a w przepisie tym nie ma mowy o tym, że opinia może być uzyskana tylko i wyłącznie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie o odszkodowanie. W ocenie organu odwoławczego należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, podkreślając, że operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców są dokumentami w świetle przepisów kpa. Natomiast obowiązkiem organu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 w powiązaniu z art. 77 § 1 kpa jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. A zatem organ musi sprawdzić, czy sporządzony operat szacunkowy jest wykonany prawidłowo pod względem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W związku z tym organ administracji nie ocenia, czy opinia biegłego jest prawdziwa, gdyż opinie takie korzystają z domniemania prawdziwości. W przekonaniu Wojewody sporządzony operat szacunkowy słusznie został dopuszczony jako dowód, gdyż zawiera prawidłowo przytoczone i zastosowane przepisy prawa. Przyjęte daty, metoda wyceny, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Sporządzony operat jest spójny, zawiera konkluzję i uzasadnienie wyceny. Sformułowane podejrzenie o stronniczość nie zostało poparte żadnymi faktami, a odnosi się jedynie, co do doboru nieruchomości na cel wyceny. W stosunku do takiego podejrzenia zaakcentować należy, iż dobór nieruchomości jak i inne założenia stanowią wyłączne uprawnienie rzeczoznawcy wykonującego operat. Ani strony postępowania, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą wpływać w żaden sposób na rzeczoznawcę i treść sporządzanej opinii. Odnosząc się do dokonanej aktualizacji operatu szacunkowego organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. taka aktualizacja jest możliwa w każdym czasie. Wskazany okres 12 miesięczny jest terminem maksymalnym wykorzystania operatu, co nie stoi na przeszkodzie jego aktualizacji w szczególności, gdy zachowanie rynku nieruchomości w danym czasie wskazuje tendencję wzrostową cen nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego Wójt Gminy B. B. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] podnosząc, że ustalona w aktualizacji operatu kwota jest jego zdaniem za wysoka. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem rzeczoznawcy, że w przeciągu 10 miesięcy od daty sporządzenia operatu do jego aktualizacji nastąpił wzrost wartości nieruchomości na terenie miejscowości P. o ponad 80 %. Nadto wskazał, iż przy rozpatrywaniu spraw Starosta powinien opierać się na wycenie dokonanej przez biegłego powołanego przez organ prowadzący sprawę i tylko taka wycena powinna mieć walor dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z treści art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynikała z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa - art. 8 k.p.a (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 października 1983 roku, sygn. akt SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega, bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy na wstępie wskazać, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za przejęte pod drogę publiczną regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy). Pojęcie wartości rynkowej nieruchomości zostało określone normatywnie w art. 151 ust. 1 ustawy przy czym w doktrynie wskazuje się na trzy główne czynniki wpływające na poziom wartości rynkowej: użyteczność, rzadkość i zbywalność (por. J. Szachułowicz, (w:) Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, pod redakcją J. Szachułowicza, wydanie 3 zmienione, Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 396- 388). Sposoby natomiast określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości - art. 152 ust. 1. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy, a sam proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma jednak charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. W niniejszej sprawie organy orzekające jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przyjęły opinię rzeczoznawcy majątkowego, który dokonując wyceny przedmiotowych nieruchomości zastosował podejście porównawcze. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A to z tej przyczyny, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy z kolei rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 rozporządzenia. Następnie organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odszkodowanie ustalone zostało według zasad wynikających z wyżej powołanych przepisów, na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Rzecz jednak w tym, że organy nie dokonały wnikliwie oceny dowodu, jakim jest operat. Ograniczyły się do ogólnych stwierdzeń, że operat odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa, które w uzasadnieniu decyzji organy powołały. Należy podkreślić, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, co jest następnie podstawą do określenia wysokości odszkodowania. Organ dokonuje określenia odszkodowania m. in. na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego nieruchomości. Jednakże organ nie jest związany ustaleniami zawartymi w operacie, który jest jednym z dowodów podlegającym jego ocenie. Organ ocenia, więc wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Wobec takich braków operatu, niejasności jego sformułowań, stawianie zarzutów skarżącej, że nie przedstawiła operatu sporządzonego na własne zlecenie jest niezasadne. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, czego organy w niniejszej sprawie nie poczyniły. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentrowało się wokół wykazania, że dokument w postaci operatu szacunkowego przedłożonego przez uczestnika jest pełnowartościowym dowodem, który może stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęte pod drogi grunty. Organ stwierdził, że to jest istotą sporu między stronami. Zdaniem Sądu położenie akcentu na wykazywanie tej okoliczności spowodowało pominięcie zasadniczego problemu, którym jest ustalenie czy proponowana przez uczestnika wartość przejętego gruntu może być przyjęta jako wartość należnego odszkodowania ustalonego przez organ. Nie ma żadnych wątpliwości, że przedłożony operat jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Operat przedstawiony przez uczestnika stanowi udokumentowane stanowisko strony w przedmiocie żądania określonego odszkodowania. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeśli organ nie widział konieczności samodzielnego zwrócenia się do biegłego o przedłożenie stosownej opinii, co powinien należycie uzasadnić, zadaniem organu jest dokonanie wnikliwej weryfikacji dowodu przedłożonego przez stronę. Weryfikacja taka nie może ograniczać się wyłącznie do sprawdzenia poprawności formalnej dokumentu, a więc zbadania czy operat sporządzony został przez uprawniony podmiot i czy zawiera wszelkie elementy, które przewidują obowiązujące przepisy, w tym przypadku reguły określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia, że przedłożony przez stronę operat nie budzi zastrzeżeń, a skoro gmina nie przedłożyła dowodu, który mógłby zasadnie zakwestionować ustalenia zawarte w operacie istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania w wysokości żądanej przez stronę. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego a stanowisko organu idzie właśnie w tym kierunku, łamiąc obowiązujące reguły postępowania. Przechodząc do analizy okoliczności, które mają wpływ na przedmiot rozpoznawanej sprawy w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ nie ocenił merytorycznie operatu a przede wszystkim czy uprawnione było przyjęcie zasady, że grunty przejęte pod drogi mają wartość wyjściową gruntów, które są przeznaczone w planie jako grunty pod zabudowę. Po pierwsze należy zauważyć, że w planie miejscowym grunty należące do uczestnika nie tylko były oznaczone jako grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową ale też jako grunty pod drogi. Przedmiotem oceny są jednak grunty przeznaczone pod drogi. Przyjęcie jako zasady, że wartość gruntów pod drogi określona jest na podstawie gruntów pod budownictwo stanowi zasadniczy wyłom w zastosowaniu prawidłowej reguły podlegającej na konieczności zróżnicowania charakteru gruntów. Należy zatem ustalić czym kierował się biegły przyjmując za punkt wyjścia tożsamą wartość tych gruntów. W opinii z [...] maja 2007 r. biegły stwierdził, że rynek nie odnotował w gminie B. B. wykupu gruntów pod drogi gminne, a w gminie O., wiodącej w tego typu transakcjach ceny odbiegają od cen gruntów w innych gminach, zatem te transakcje nie zostały przyjęte do dalszej analizy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by organ sprawdził te zastrzeżenia, a wskazanie na zróżnicowanie cen w odniesieniu do wymienionej gminy nie zawiera żadnej analizy i bliższego uzasadnienia. Te natomiast okoliczności dały asumpt do przyjęcia, że wartość działek gruntu należy określić jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielano działki pod drogę. Ceny transakcyjne przeliczono na jednostkę odniesienia jaką jest 1 m2 powierzchni gruntu przeznaczonego pod zabudowę. W tych okolicznościach zasadniczy element, stanowiący punkt wyjścia dla wyceny nie został w żadnym zakresie zweryfikowany. W operacie z [...] kwietnia 2008 r. stanowiącym aktualizację poprzedniego, autor stwierdza, że skoro istotą odszkodowania jest zapłata za rzecz, którą się utraciło z terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, właściwym jest określenie wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi jako iloczyn gruntu, z którego wydzielono te działki. W tym przypadku nie dość, że biegły dokonuje oceny, do której nie jest uprawniony, a więc ustalenia zasad określenia odszkodowania, również wbrew istocie sprawy nie dostrzega różnicy w rodzaju przeznaczenia gruntów przewidzianym w planie miejscowym. W dalszej części pisze, że ten sposób ustalenia wartości gruntów przyjął Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych, wydając opinię [...] listopada 2007 r. Brakuje tu jakiejkolwiek analizy czy stany faktyczne w odniesieniu do ustalenia wartości rynkowych są w ogóle porównywalne, ani czym się kierował Zespół przyjmując takie stanowisko. W operacie biegły stwierdza, że rynek w gminie B. B. nie odnotował wystarczającej ilości transakcji sprzedaży dużych nieruchomości z planami miejscowymi, przyjęto więc transakcje z obszarów posiadających tylko stadium. Autor operatu nie precyzuje co oznacza wystarczająca ilość ani tego jaka ilość jest reprezentatywna do dokonania właściwej wyceny. W tych okolicznościach nie ma podstaw do przyjęcia, że operat nie budzi wątpliwości i nie wymaga jakiejkolwiek weryfikacji. Należy też zwrócić uwagę, że w końcowych zastrzeżeniach autora operatu jest mowa o posiadaniu szczegółowych danych dotyczących nieruchomości przejętych do analizy porównawczej. Z akt sprawy nie wynika, czy organ zwracał się do autora, by ocenić wiarygodność i reprezentatywność złożonego dokumentu na podstawie dokumentów stanowiących podstawę jego wydania. Nie ma też żadnych dowodów, by organ sam dokonywał jakichkolwiek własnych ustaleń w sferze, która należy do jego wyłącznej kompetencji, a więc ustalenia wysokości odszkodowania. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności organ zgromadzi dowody, na podstawie których ustali wysokość odszkodowania na poziomie cen nieruchomości na dzień wydania decyzji, a do tego celu niezbędne będzie zlecenie sporządzenia właściwego operatu szacunkowego.