VII SA/Wa 1681/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi H. M., J. M., K. M., M. M. - wspólników Apteki [...] s.c. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy udzielenia pozwolenia na wykonanie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] Starosta Powiatu G. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych H. i J. M. reprezentującym spółkę cywilną Apteka [...] s.c. H. M., J. M., K. M., M. M. przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Starosta Powiatu G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1k.p.a. z urzędu wznowił postępowanie w wyżej wymienionej sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...] Starosta Powiatu G. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] Starosty Powiatu G. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym T. gm. [...] z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego właścicieli Gminnej Spółdzielni [...] w [...] wynikające z umowy najmu zawartej w dniu [...] czerwca 2004 r. nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Zgodnie z treścią umowy najmu pomiędzy Gminną Spółdzielnią [...] (wynajmującym) a współwłaścicielami Apteki [...] (najemcą) wynajmujący oświadczył, że jest "właścicielem nieruchomości (budynku) położonego w T. przy ul. [...] w gminie [...], o powierzchni [...] m2 oraz użytkownikiem przyległego terenu". W złożonych w dniu [...] kwietnia 2005 r. oświadczeniach H. M. oraz J. M. napisali, iż posiadają na podstawie ww. umowy najmu prawo do dysponowania nieruchomością Nr [...] położoną w T. gm. [...]. Przedmiotowa umowa nie wspomina nic o nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi T. numerem [...] a odnosi się do "nieruchomości (budynku)" oraz do użytkowania terenu przyległego. Ponadto, zdaniem organu, na obecnym etapie nie ma możliwości wezwania inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia stwierdzonego braku. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek Gminnej Spółdzielni [...] w [...] o stwierdzenie zasiedzenia jako bezzasadny, a Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...] oddalił apelację od ww. postanowienia. W związku z powyższym nieruchomość, na której znajduje się inwestycja objęta wydanym pozwoleniem na budowę, stanowi własność P. S.A, z siedzibą w W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i J. M. reprezentujących spółkę cywilną Apteka [...] s.c. H. M., J. M., K. M., M. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące rozbieżności między złożonymi przez inwestora oświadczeniami o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przedstawioną na wezwanie umową najmu. Umowa najmu odnosi się do nieruchomości – budynku oraz użytkowania terenu przyległego i nie wspomina nic o nieruchomości oznaczonej nr [...], podczas gdy z oświadczeń wynika, że inwestorzy legitymują się na podstawie umowy najmu prawem do dysponowania nieruchomością nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wg księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] działka nr [...] o pow. [...] mkw położona w T. stanowi własność P. S.A. z siedziba w W. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli wspólnicy Apteki [...] s.c. H. M., J. M., K. M., M. M. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżący podnieśli, że z zawartej w dniu [...] czerwca 2004 r. umowy najmu wynika, że Gminna Spółdzielnia [...] jest właścicielem nieruchomości (budynku) położonego w T. przy ul. [...] w gm. [...] oraz użytkownikiem przyległego terenu oraz obowiązek uzyskania każdorazowo pisemnej zgody wynajmującego na dokonanie w przedmiocie najmu zmian, tj. adaptacji, modernizacji, przeróbek i udoskonaleń oraz rozbudowy. Najemca w dniu [...] lipca 2004 r. wyraził zgodę na dokonanie stosownych robót w celu przystawania pomieszczeń na potrzeby apteki. Następnie wnioskodawcy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] wydaną w dniu [...] listopada 2004 r. przez Urząd Miasta i Gminy [...]. Zdaniem skarżących organ w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nie bada uprawnień inwestora, ale powinien zbadać uprawnienia innych podmiotów w odniesieniu do danej nieruchomości i powołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1998 r., sygn. akta IV SA 1695/96. Ponadto zdaniem skarżących procesy przed sądami powszechnymi nie mają wpływu na przebieg procesu budowlanego, a umowa najmu oraz zgoda właściciela na realizacje inwestycji stanowi podstawę do stwierdzenia prawa dysponowania lokalem i nieruchomością. W efekcie organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej przedstawione. Zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Dotyczy ono bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Z uwagi na fakt, iż stoi ono w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, instytucja wznowienia postępowania może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w pierwszej kolejności organ bada czy zaistniała któraś z przesłanek wznowieniowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. Na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. organ wznawia postępowanie i przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. zapadła w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 151 k.p.a. określa enumeratywnie rodzaje decyzji jakie może wydać organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Między innymi organ może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. albo uchylić decyzję dotychczasową, oczywiście jeśli stwierdzi istnienie podstaw uprawniających do wznowienia postępowania, ale jednocześnie zgodnie z § 1 pkt 2 ww. przepisu zobowiązany jest do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a więc rozstrzygającej merytorycznie. Powyższą decyzją Starosta Powiatu G. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, a Wojewoda [...] utrzymała ją w mocy. Organy orzekające w sprawie uznały, że zaistniała przesłanka z pkt 1 art. 145 § 1 k.p.a., a więc, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania na powyższej podstawie ograniczone jest wystąpieniem poniższych warunków. Przy czym należy podkreślić, że warunki te muszą wystąpić łącznie. 1. w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, 2. sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, 3. na sfałszowanym dowodzie zostało oparte takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną. W związku z tym, jak wskazano to wyżej, przesłanki te musza wystąpić łącznie, to w przypadku nie wystąpienia którejkolwiek z tych przesłanek nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnośnie pierwszej przesłanki podkreślić trzeba, że dowód fałszywy to dowód przerobiony, podrobiony lub poświadczający nieprawdę. Inwestorzy H. M, i J, M. składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dniu [...] kwietnia 2005 r. posiadali umowę najmu zawartą w dniu [...] czerwca 2004 r. z Gminna Spółdzielnią [...] w [...], która jak, dopiero później, okazało się nie była właścicielem nieruchomości w postaci gruntu lecz właścicielem nieruchomości - budynku na tym gruncie posadowionego oraz posiadała prawo użytkowania terenu przyległego, które to prawo nie jest tożsame z prawem własności. Z uwagi na powyższe nie można uznać, że powyższe oświadczenie inwestorów stanowi dowód fałszywy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolejna przesłanka wymagająca stwierdzenia faktu sfałszowania dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu również nie jest spełniona, gdyż takie orzeczenie w przedmiotowej sprawie nie zapadło. Przesłanka ta przewiduje wyjątek w postaci zajścia okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 k.p.a., tzn. można wznowić postępowanie przed wydaniem orzeczenia sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste lub wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo szkody dla interesu społecznego, a także wówczas gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Jednakże wskazane w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. przypadki kiedy to, fałszerstwo dowodu nie wymaga stwierdzenia prawomocnym orzeczeniem również w tym przypadku nie zachodzą. Aby zaistniała trzecia, ostatnia przesłanka dotycząca poczynionych ustaleń mających wpływ na treść podjętego przez organy rozstrzygnięcia, niezbędne jest istnienie sfałszowanego dowodu, na podstawie którego takie ustalenia zostałby poczynione. W związku z nieistnieniem w rozpoznawanej sprawie fałszywego dowodu niemożliwe jest ziszczenie się tej przesłanki. Tak więc żadna z powyższych przesłanek w niniejszej sprawie nie wystąpiła, a co za tym idzie organy orzekające w sprawie nie miały prawa uchylić pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Z tego też względu dopuściły się naruszenia art. 151 § 1 pkt 2, poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Na marginesie Sąd zaznacza, że ustalenie przez organy, iż inwestor nie wykazał swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w T., nr działki [...] jest P. S.A. z siedziba w W., a nie Gmina Spółdzielnia [...], z którą inwestor zawarł umowę najmu, jest niewątpliwie przesłanką wznowieniową ale z pkt 5 k.p.a. art. 145 § 1 k.p.a., a nie z pkt 1 tego przepisu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. możliwe jest wznowienie postępowania w sprawie jeśli wyszyły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jedyne co organy poprawnie zrobiły w niniejszej sprawie to wznowiły postępowanie, ale niestety już dalsze postępowanie organu I jak i II instancji w zakresie poczynionych ustaleń było wadliwe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie musiał uwzględnić powyższe stanowisko Sadu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.