II SA/Po 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2009r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej spółki kwotę [...], - ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga Decyzją z dnia [...] 2007r. Nr [...] Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, ustalił dla wnioskodawcy A Spółka z o.o. [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych [...] z [...], przewidzianej do realizacji na działkach Nr [...], [...], [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia pięciu punktów wskazanych w tym artykule. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkalna [...] pozwalająca na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej. Działka posiada umownie zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zostały spełnione ustawowe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano także uzgodnienia wymagane przepisami art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, 10 ustawy, a decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniosła Wspólnota [...] w [...] przy ul. [...] reprezentowana przez B Spółka z o.o. [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, iż określone w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy nie są zgodne z istniejącą na tym terenie koncepcją architektoniczną, przede wszystkim z uwagi na dopuszczalną wysokość planowanego budynku, ilość kondygnacji oraz przyjętą geometrię dachu (dach płaski, gdy tymczasem sąsiednie budynki mają dachy skośne). Zarzucił również, że realizacja planowanej inwestycji może doprowadzić do nadmiernego zaciemnienia mieszkań w budynkach należących do Wspólnoty. Decyzją z dnia 14 lutego 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedną z tych przesłanek jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Organ I instancji uznał, że wszystkie wymagane przepisami warunki zostały w niniejszym przypadku spełnione, łącznie z warunkiem wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Tymczasem przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu toczy się postępowanie odwoławcze dotyczące innej decyzji Prezydenta Miasta Poznania (z dnia [...] 2008r. znak: [...] Nr [...]), a dotyczące podobnej inwestycji, również przy ul. [...] w [...], którą to decyzją odmówiono wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. Przyczyną zaś odmowy było ustalenie, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy. W jednej i drugiej sprawie inwestor przedłożył umowę przedwstępną zawartą z C S.A., celem wykazania spełnienia tego warunku. Umowy te, poza różnicami redakcyjnymi, niczym nie się różniły jeżeli chodzi o zakres praw i obowiązków stron. W rozpoznawanej jednak sprawie organ I instancji uznał na podstawie przedłożonej umowy, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy został spełniony, w drugiej natomiast sprawie odmówił wydania decyzji, wskazując że przedłożona umowa nie gwarantuje odbioru ścieków sanitarnych i deszczowych z terenu wnioskowanej inwestycji. Przekazane do Kolegium Odwoławczego dokumenty ni wyjaśniają, dlaczego w takim samym czy też podobnym stanie faktycznym i prawnym sprawy raz uznano, że istnieją podstawy do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, drugim razem, że takich możliwości nie ma. Organ odwoławczy wskazał również, że znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji, o którym mowa w art. 60 ust. 4 nie został podpisany, a także że ustalenia odnośnie geometrii dachu zawarte w analizie funkcji i cech zabudowy są sprzeczne . W punkcie IV [...] zawarto stwierdzenie "rodzaj dachu : płaski" i na taki dach zezwolono, natomiast dokumentacja zdjęciowa zaprzecza takiemu stwierdzeniu. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że w tym kształcie zaskarżona decyzja ostać się nie może, a organ I instancji winien ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy, zwłaszcza pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesionej przez wnioskodawcę – A Spółkę z o.o. [...], wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, 61 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 136 i 138 § 2 oraz art. 10, 39 i 40 kpa. Skarżący zarzucił, iż o wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji przez Wspólnotę [...] nie został poinformowany, nie umożliwiono mu również w trybie art. 10 kpa wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy i wreszcie nie została mu doręczona decyzja tego organu. Zarzucił ponadto, iż wydając w swej istocie decyzję kasacyjną organ II instancji naruszył w sposób istotny przepis art. 138 kpa. Przepis ten nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzji organu I instancji. Powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli zasadności argumentów zawartych w orzeczeniu organu I instancji, jest natomiast zobligowany sprawę ponownie rozpoznać, a decyzja kasacyjna może zostać wydana tylko w ściśle określonych przez przepis art. 138 § 2 przypadkach, mianowicie gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie taka konieczność nie zachodziła i nie została w żaden sposób wyartykułowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy winien był we własnym zakresie dokonać oceny, czy umowa przedwstępna zawarta przez spółki C i A w dniu [...] 2007r. dawała podstawy, jak uznał to organ I instancji, do przyjęcia iż został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie zawarta została umowa gwarantuje uzbrojenie wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy nie dokonał analizy i oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, mimo iż zebrana przez ten organ dokumentacja jest wystarczająca i czyni zadość wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy. Uchylając się w tych warunkach od rozpoznania i rozstrzygnięci sprawy organ odwoławczy w sposób rażący naruszył przepis art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko, uznało również za trafny zarzut naruszenia art. 10 oraz art. 39 i 40 kpa, wskazało jednak że te uchybienia nie zaważyły na wyniku sprawy. Dodatkowo wskazało, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został podpisany przez autora, co w praktyce oznacza, że tego projektu w niniejszej sprawie nie ma. Wymaganie zaś w toku postępowania o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy uzgodnienia zostały dokonane na podstawie wniosku, a nie na podstawie projektu decyzji. Już tylko te dwie okoliczności powodują, że postępowanie musi być przeprowadzone od początku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję w której: § 1. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak słusznie podnosił skarżący przytoczona wyżej treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B.Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Przyznane mu kompetencje kasacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2) stanowią wyjątek od zasady powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i judykatury, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Kasacja typowa, a więc przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, będzie zatem możliwa jeżeli postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji ni przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy wprawdzie postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Nie wszystkie przy tym rażące naruszenia przepisów prawa procesowego stwarzać będą podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, nie wszystkie bowiem wiązać się będą z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, należy wskazać, iż podniesiona przez organ II instancji okoliczność, że w podobnym stanie faktycznym i prawnym Prezydent Miasta Poznania wydał dwie różne decyzje, sama w sobie nie stanowi przesłanki dla wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Podstawową w niniejszej sprawie kwestią jest ocena, czy w sposób uprawniony organ I instancji przyjął w tej sprawie, iż zawarta z C umowa daje gwarancję dla wykonania uzbrojenia terenu wystarczającego dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Jeżeli zatem, w ocenie organu odwoławczego, uchybieniem decyzji organu I instancji jest brak należytego uzasadnienia, dlaczego ocenia on w tym przypadku, że zawarta z C umowa takie gwarancje daje (w innym zaś nie), to celem wyeliminowania tego uchybienia organ odwoławczy winien dokonać we własnym zakresie oceny przedstawionego materiału dowodowego i w zależności od tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uznając że zawarta umowa daje gwarancje, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub też, że takich gwarancji nie daje. Nie wiadomo także, bo takich ustaleń ni poczyniono, czy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienie, a mianowicie że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera podpisu osoby ten projekt sporządzającej, oznacza że projekt nie został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też jedynie, że osoba ta ni złożyła na tym dokumencie swego podpisu. Przyjęcie w tych warunkach, że projekt decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie został sporządzony, jest zbyt daleko idące, tym bardziej że z jego treści wynika, że sporządzony został przez inż. arch. T. T.-M. WP [...] i brak [...] podpisu mógł być z łatwością usunięty na etapie postępowania odwoławczego, skoro ani autorstwo, ani posiadanie stosownych uprawnień przez autora projektu decyzji nie są kwestionowane. W świetle uzupełniającej analizy cech i funkcji zabudowy z dnia [...] 2007r. można mieć wątpliwości, czy wskazana przez organ odwoławczy sprzeczność pomiędzy analizą pisemną i dołączonym do niej materiałem fotograficznym istotnie zachodzi, jednakże nawet gdy tak w istocie było, to rzeczą organu odwoławczego było dokonanie oceny, czy w świetle tych sprzeczności możliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też konieczne jest powtórzenie analizy. Uchylenie w tej sytuacji decyzji organu I instancji z zaleceniami, że organ ten winien "ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy" stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 138 kpa. Oznacza to bowiem w istocie, że organ odwoławczy w ramach istniejącego materiału dowodowego nakazuje dokonać ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego organowi I instancji, na podstawie istniejącego materiału dowodowego, uchylając się tym samym od ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie. To właśnie obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznać odwołanie, a więc dokonać analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego celem wydania orzeczenia co do istoty (art. 138 § 1 kpa). Jeżeli natomiast analiza tego materiału dowodowego prowadziła do wniosku, że został on zebrany z rażącym naruszeniem prawa procesowego, względnie konieczne jest jego uzupełnienie w całości lub w znacznej części, ta okoliczność powinna jednoznacznie wynikać z treści decyzji organu odwoławczego. Tak w niniejszym przypadku jednak się nie stało, stosownych ustaleń w decyzji organu odwoławczego bowiem zabrakło. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja naruszała treść przepisów procesowych w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. NT 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien mieć na uwadze, iż nie może on tylko ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi natomiast wyjątek i dopuszczalne jest jedynie w tej sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, co powinno jednoznacznie wynikać z decyzji organu II instancji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga