VII SA/Wa 2082/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. P. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008r. znak: [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 22 września 2008r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek A. P. z dnia 8 sierpnia 2008r. uzupełniony pismem z dnia 12 września 2008r. i przekazany postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2008r. znak: [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2000r., znak: [...] . Decyzją z dnia [...] marca 2000r. znak: [....] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2000r. znak: [...], nakazującą A. P. doprowadzenie dobudowy balkonu do wielorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości R. gmina Ż. do zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę, poprzez dokonanie rozbiórki części samowolnie dobudowanej. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę A.P. na ww. decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu na wniosek A. P. postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem w trybie przepisu art. 156 § 1 kpa decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2000r., decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2002r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] marca 2000r. znak: [...] . Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004r. skargę oddalił. Pismem z dnia 8 sierpnia 2008r. (uzupełnionym pismem z dnia 12 września 2008r.) A. P. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2000r. znak: [...] , która została utrzymana w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2000r. Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. znak: [...] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał ww. wniosek właściwemu organowi do jego rozpatrzenia tj. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ponieważ ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie zapadło przed organem II-ej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 3 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2000r. znak: [...] , utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [....] lutego 2000r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2000r. była już przedmiotem kontroli przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w aspekcie ewentualnego zaistnienia jednej z przesłanek określonych przepisem art. 156 § 1 kpa, w wyniku czego została wydana ostateczna decyzja w dniu [...] października 2002r. znak: [...]. Organ podkreślił, iż okoliczność ta przesądza o niedopuszczalności ponownego wszczynania postępowania w tej samej sprawie. Ewentualne wszczęcie postępowania i wydanie kolejnej decyzji orzekającej co do istoty w tej samej sprawie spowodowałoby, iż decyzja taka byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa i sama podlegała stwierdzeniu nieważności. W tej sytuacji niedopuszczalne było ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tego samego podmiotu i w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, pozostającą w obiegu prawnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż argumenty przytoczone we wniosku nie dają podstaw do zmiany kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji ponownie wskazano, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2000r. znak: [...] była już badana w trybie nieważnościowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. znak: [...] utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] października 2002r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] marca 2002r. znak: [...] . Organ podkreślił, iż w tym stanie rzeczy niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w trybie nieważnościowym. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. wniosła A. P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Skarżąca w skardze podnosi, iż nie jest prawdą, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2000r. była przedmiotem kontroli w sprawie stwierdzenia nieważności, ponieważ decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. rozstrzygała o wniosku dotyczącym błędnej kwalifikacji prawnej decyzji - a nie o stwierdzeniu jej niezgodności z prawem, gdyż w tym czasie zarzut taki nie został jeszcze podniesiony. Skarżąca wskazała, że po raz pierwszy podniosła zarzut nieważności (błędnie postanowienia a nie decyzji) z powodu wydania jej przez organ nieuprawniony dopiero w swoim piśmie nadanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2005r., które to pismo organ potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania i odmówił jego wznowienia. W świetle powyższego zdaniem skarżącej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2000r. z powodu wydania jej przez organ nieuprawniony, nie był nigdy rozpoznawany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008r., którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2000r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2000r. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ w drodze decyzji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Przyjmuje się, iż odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie ( np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa inną decyzją ostateczną. Podkreślić należy, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że decyzja organu administracji państwowej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zaś strona nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie w powołaniem się na inne przyczyny nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003r. sygn. akt I SA 2038/01 publ. LEX nr 121768 ). Wszczęcie postępowania nieważnościowego w opisanym wyżej przypadku i wydanie nowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (odmawiającą stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność) powodowałoby, że decyzja ta sama podlegała stwierdzeniu nieważności w oparciu o wskazany wyżej art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła opisana wyżej sytuacja, która obligowała organ do wydania odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Bezspornym bowiem jest, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2000r. była już kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym, które zakończyło się ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002r. znak: [...] . Powyższa decyzja była także przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004r. sygn. akt 7/IV SA 4856/02, skargę oddalił. Zatem, jeżeli już raz na żądanie skarżących, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio. Jeżeli zaś zostałoby wszczęte ponowne postępowanie nadzorcze przy czym zamiast umorzenia wydano nową decyzję nadzorczą, decyzja - niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność -byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa i sama podlegała stwierdzeniu nieważności (wyrok z dnia 6 marca 2003r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt (I SA 2038/01). Zaznaczyć należy, że organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest związany granicami żądania strony. Organ stwierdza, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę. Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Z przyczyn podanych wyżej, zarzuty podnoszone w skardze nie mogły mieć wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.