II OSK 912/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2587/08 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2587/08 oddalił skargę A. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: W dniu 6 maja 2008 r. A. K. złożył do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jego ojciec pomagał Żydom – udzielał im schronienia. Za ukrywanie osób narodowości żydowskiej również wnioskodawcy, który był wtedy noworodkiem groziła kara śmierci. W związku z tym A. K. podkreślił, że wnosi "o przyznanie uprawnień kombatanckich dla siebie, nie po ojcu". Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]odmówił A.K. przyznania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu, stwierdzając, że przyznanie uprawnień w oparciu o art. 2 pkt 3¹ ustawy o kombatantach związane jest z prowadzeniem działalności polegającej na "dawaniu schronienia". Wobec tego, że wnioskodawca urodził się 20 grudnia 1944 r. organ stwierdził brak podstaw do zastosowania wobec niego ww. przepisu, albowiem w żaden sposób nie można było przyjąć, iż mógł on prowadzić działalność równoznaczną z "dawaniem schronienia". A.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...]sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 r., uznając, że nie budzi wątpliwości fakt, iż z literalnego brzmienia art. 2 ustawy o kombatantach (gdzie mowa jest o "działalności"), oraz z treści ust. 3¹ ww. artykułu, w którym mowa jest o "dawaniu schronienia", jako konkretnej formie owej działalności wynika, iż do uzyskania uprawnień kombatanckich wymagane jest wykazanie określonej formy aktywności. Organ powołał się w tym względzie na orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie o sygn. akt V SA 2124/01, w którym stwierdzono, że "dwie osoby narodowości żydowskiej ukrywały się w stodole gospodarstwa rolnego należącego do rodziców skarżącego, za ich wiedzą i zgodą. W rozumieniu ustawy, oni właśnie dawali schronienie, bowiem oni dysponowali miejscem, gdzie ukrywali się Żydzi. Skarżący był wówczas dzieckiem, który mając w 1942 r. – 7 lat, nie mógł mieć wpływu na decyzję o «dawaniu schronienia». Pomoc jaką okazywał (...) nie może być uznana za spełnienie przesłanki określonej w ustawie, która zawęża grono osób, które mogą otrzymać uprawnienia kombatanckie z tego tytułu (...)". Organ administracyjny zauważył, że ustawodawstwo III Rzeszy nie przewidywało kary śmierci dla niemowląt będących dziećmi rodziców ukrywających osoby narodowości żydowskiej, co potwierdza kwerenda przeprowadzona w Archiwum Państwowym w Łodzi. A.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej na powyższą decyzję podniósł, że jego rodzice w czasie okupacji udzielali schronienia Żydom, uciekinierzy z Getta sprawowali opiekę nad skarżącym. Stwierdził dodatkowo, że doznał uszczerbku na zdrowiu na skutek konspiracyjnej aktywności swojego ojca, który przekazał mu nieświadomie "zakażony kod genetyczny". W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2009 r. skarżący wniósł o "uznanie go kombatantem z uprawnieniami przyznanymi w ustawie". Skarżący przyznał, że ze względu na wiek nie mógł prowadzić działalności ale "w tych sprawach" reprezentowali go rodzice. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A.K. na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że nie nastąpiły takie naruszenia prawa materialnego – przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz przepisów postępowania – ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji, zaś Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. przyznania skarżącemu wnioskowanych uprawnień kombatanckich. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego zawarta w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2009 r. nie mogła spowodować "uznania go kombatantem z uprawnieniami przyznanymi w ustawie". Sąd zważył, że w świetle postanowień art. 21 i art. 22 ustawy o kombatantach, źródłem uprawnień kombatanckich jest działalność kombatancka zainteresowanej osoby, jej działalność równorzędna z działalnością kombatancką bądź represja (art. 1 ust. 2, art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o kombatantach). W celu nabycia uprawnień kombatanckich osoba ubiegająca się winna złożyć udokumentowany wniosek. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Sąd podał, że granice rozpatrywanej sprawy nakreślone we wniosku A.K. powodowały, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 2 pkt 3¹ ustawy o kombatantach, zgodnie z którym przepisy wymienionej ustawy stosuje się również do osób, które dawały schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939–1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej – groziła kara śmierci. Sąd I instancji wskazał, że akta administracyjne potwierdzają fakt udzielania przez matkę skarżącego schronienia i ukrywania osób narodowości żydowskiej, na jaką to okoliczność powołał się skarżący. Jednakże zdaniem Sądu trudno przyjąć, że osoba urodzona [...] grudnia 1944 r., pozostająca pod opieką rodziców, czy opiekunów, mogła mieć wpływ na decyzje dotyczące udzielania schronienia osobom narodowości żydowskiej w budynku należącym do jej rodziców. W rozumieniu ustawy o kombatantach to rodzice skarżącego (matka) mogliby być traktowani jako osoby udzielające schronienia, gdyż fakt ukrywania Żydów był uzależniony od ich woli. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący nie mógł – z racji swego wieku – podjąć jakichkolwiek realnych działań związanych z dawaniem schronienia zagrożonym osobom. Skarżący był niemowlęciem i nie mógł w żaden sposób mieć świadomości ryzyka związanego z działalnością swojej matki. Prawidłowo zatem wskazano w zaskarżonej decyzji, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie pozwala na uznanie, że działalność skarżącego wyczerpała przesłanki z art. 2 pkt 3¹ ustawy o kombatantach. Za przyznaniem uprawnień kombatanckich w oparciu o ww. artykuł nie mogły również przemawiać argumenty powołane w skardze, w której skarżący zwrócił uwagę na swoje problemy ze zdrowiem wynikające z konspiracyjnej działalności ojca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącego (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.K., zaskarżając wyrok z dnia 4 marca 2009 r. w całości i zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – art. 2 pkt 3¹ ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że przepis ten w ogóle nie dopuszcza możliwości przyznania uprawnień kombatanckich osobie, która znajdowała się w sytuacji takiej jak skarżący. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że argumentacja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, iż ustawodawstwo III Rzeszy nie przewidywało kary śmierci dla niemowląt będących dziećmi rodziców ukrywających osoby narodowości żydowskiej, jest niewystarczająca i nie uwzględnia realiów. Skarżący podał, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 3¹ ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się "dawanie schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939–1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, groziła kara śmierci." Ustawa nie zawiera legalnej definicji zwrotu "dawać schronienie", zgodnie z ustalonymi regułami wykładni językowej należy przyjąć, że domniemanie przemawia za potocznym (etnicznym) znaczeniem tego pojęcia. W języku potocznym zwrot ten znaczy tyle, co udzielić, zapewnić komuś miejsce, gdzie można schronić się bezpiecznie (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1981, t. III, s. 188). Wynika z tego, że podstawą uzyskania uprawnienia kombatanckiego jest spełnienie wyłącznie przesłanki przedmiotowej w postaci zapewnienia osobom wskazanym w przepisach ustawy miejsca, gdzie można czuć się bezpiecznie. I chociaż naturalną konsekwencją dania osobie schronienia może być, i z reguły jest, otoczenie jej opieką rozumianą jako troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, to – wbrew stanowisku organu – należy uznać, że konieczność sprawowania tak definiowanej opieki nad osobą korzystającą z udzielonego schronienia nie jest warunkiem uzyskania świadczenia kombatanckiego. Wynika to wprost z analizy treści art. 2 pkt 31 ustawy, utożsamiającej zwrot "dawanie schronienia" z pojęciem "ukrywanie". Oznacza to, że interpretacja organu rozszerza zakres art. 2 pkt 3¹ ustawy, ustalony za pomocą dyrektyw wykładni semantycznej, uzależniając przyznanie świadczenia od spełnienia przesłanek nieprzewidzianych w ustawie. Można wszak wyobrazić sobie sytuację, że kto inny dawał wymienionym osobom "schronienie"(...), a kto inny udzielał pomocy, troszcząc się o żywność, odzież, środki higieniczne itp. Zdaniem skarżącego przesłanka "dawania schronienia" wymienionym w art. 2 pkt 31 ustawy jest przesłanką konieczną, a zarazem wystarczającą do uzyskania świadczenia, jeżeli z jej wypełnieniem wiązała się groźba kary śmierci. Skarżący nie zgodził się również z poglądem organu, że zdolności do dawania schronienia pozbawiony był skarżący, który jako kilkuletnie dziecko nie mógł prowadzić działalności określonej w ustawie. Dawać schronienie mogły rodziny i wówczas działanie to jest realizowane przez członków rodziny. Rodzice skarżącego, którzy podjęli decyzję o daniu schronienia osobom wymienionym w art. 2 pkt 3¹ ustawy, działali także jako reprezentanci małoletnich dzieci, angażując je w działanie określone w tym przepisie. Mimo że o ukrywaniu Żydów zadecydowali rodzice, to jednak skarżący był narażony z tego powodu na prześladowania i niebezpieczeństwo. Skoro dzieciom zaangażowanym z woli rodziców w tę działalność groziły takie same surowe konsekwencje jak osobom dorosłym, to trudno byłoby bronić stanowiska, że jednocześnie pozbawione są one z tego tytułu uprawnień przysługujących dorosłym (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 873/01). Kasator wskazał ponadto, że zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji, wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, tj. bez różnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Przy piśmie z dnia 8 września 2009 r. zatytułowanym "uzupełnienie strony skarżącej" A.K. nadesłał akt małżeństwa swoich rodziców oraz wypis z kwartalnika historycznego "Ł.", wyjaśniając, że na terenie Łodzi do jesieni 1944 r. istniał obóz dla dzieci z dystryktu zwanego tymczasowo "Rzeszą". Skarżący wnioskował także o "wspólne zastosowanie wyroków: II SA/Wr 873/01 (2005/6/126) w zakresie całodobowej opieki kilku Żydów nad skarżącym i V SA 2124/01 z dnia 10 kwietnia 2002 r. z odpowiednim rozszerzeniem wykładni o uzupełnienie apelacji do wyroku Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, sygn. akt XIIIAUa 613/05 z dnia 31 sierpnia 2005 r.; oraz art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 9". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego artykułu. Ponieważ w sprawie niniejszej nie stwierdzono tego rodzaju okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną obowiązany był ocenić, czy doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że przepis ten w ogóle nie dopuszcza możliwości przyznania uprawnień kombatanckich osobie, która znajdowała się w sytuacji takiej jak skarżący. Zgodnie z art. 2 pkt 31 powołanej ustawy za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się dawanie schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939–1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej – groziła kara śmierci. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że przyjęte przez organ, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozumienie przesłanki "dawania schronienia" jest nieprawidłowe. Aby można było daną osobę uznać za dającą schronienie osobom zagrożonym, w okolicznościach, o których mowa w omawianym przepisie, osoba ta musiała podjąć świadomie określone tam działania. A.K. urodził się [...] grudnia 1944 r., słusznie więc przyjęto, że z racji swego wieku nie mógł podjąć jakichkolwiek realnych działań związanych z dawaniem schronienia zagrożonym osobom. Jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt V SA 2124/01 (Lex nr 171230): "Brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni ww. przepisu i objęcia jego dyspozycją osób niemających wpływu na podjęcie w owym czasie ryzykownych decyzji, za które groziła ze strony władz okupacyjnych nawet utrata życia. Powołana wyżej ustawa o kombatantach nie wyklucza przyznania uprawnień z niej wynikających także osobom małoletnim, jednakże wyłącznie w sytuacjach w niej określonych. Przepis art. 2 pkt 3 ustawy takich możliwości nie przewiduje w sytuacji, gdy osoby małoletnie pozostawały pod opieką i władzą rodzicielską swoich rodziców". Powyższy pogląd skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Zauważyć przy tym trzeba, że w przedstawionym wyżej przypadku przyznania uprawnień kombatanckich domagała się osoba, która w okresie ukrywania przez jej ojca żołnierza Armii Krajowej miała 10 lat, mogła więc mieć pewną świadomość co do działalności ojca, czy też pomagać osobie przez niego ukrywanej. Natomiast skarżący będący w tym czasie niemowlęciem z oczywistych względów nie tylko nie mógł udzielić schronienia, ale i kwestie z tym związane pozostawały poza jego świadomością. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 873/01, do którego odwołano się w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym rodzice małoletnich dzieci, którzy podjęli decyzję o daniu schronienia osobom wymienionym w art. 2 pkt 31 ustawy, działali także jako reprezentanci małoletnich dzieci, angażując je w działania określone w tym przepisie. Takie rozumienie przepisu stanowi jego rozszerzającą wykładnię, nie znajdującą uzasadnienia w jego brzmieniu ani nie wywiedzioną na podstawie innych niż językowa metod wykładni. Nie wykazano także, by odmowa przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich naruszała art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – jak zarzucono w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.