I SA/Lu 580/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielnia A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowych na 2007 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Spółdzielnia A. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydaną po rozpatrzeniu odwołania A reprezentowanej przez pełnomocnika J. N. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na rok 2007. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu 4 maja 2005 r. przez Zarząd A - J. N. obejmujące działanie "w sprawach związanych z dokumentacją na dopłaty bezpośrednie dla rolników". W dniu 9 maja 2007 r. A reprezentowana przez J. N. złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na rok 2007. We wniosku o przyznanie płatności zadeklarowano do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 904,56 ha, do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) 556,60 ha oraz 33,65 ha do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ). W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] decyzję adresowaną do J. N. w sprawie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na rok 2007. Od powyższej decyzji strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie kwestionując zasadność rozstrzygnięcia w części dotyczącej przyznania płatności cukrowej. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że stawka płatności cukrowej do 1 tony buraków cukrowych w 2007 r. wynosi 37,29 zł. Do wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru w roku 2006 została dołączona umowa dostawy buraków cukrowych w ilości 8170,966 ton, natomiast do wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 w ilości 750 ton. Organ odwoławczy podkreślił, że od czasu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jest zobligowana do realizowania celów objętych w ramach tzw. Wspólnej Polityki Rolnej określonej w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Zgodnie z Załącznikiem VII części K ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), gdy suma kwot ustalonych (...) przekracza w Państwie Członkowskim pułap określony w niniejszym rozporządzeniu, kwota przypadająca na każdego rolnika jest proporcjonalnie zmniejszana. Natomiast art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.WE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) Państwa członkowskie mogą zdecydować, że zwrot nienależnej płatności dokonuje się przez potrącenie tej kwoty z jakiejkolwiek zaliczki lub płatności w ramach systemów pomocowych. W związku z przekroczeniem w roku 2006 kwoty limitu kwoty płatności cukrowej przypadającej na Polskę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 24b ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej wydał rozporządzenia z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie zmniejszenia stawki cukrowej za 2007 r. oraz w sprawie zmniejszenia stawki cukrowej za rok 2006 (Dz.U. Nr 54, poz. 332, 333 i 334) dokonując zmniejszenia stawki płatności cukrowej za 2007 r. określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie stawki płatności cukrowej za 2007 r.(DZ.U. Nr 247 poz. 1836) o 0,14 zł na jedną tonę buraków cukrowych oraz określił wielkość zmniejszenia kwoty płatności cukrowej za 2006 r. o 1,994006% kwoty tej płatności. Zatem producentowi występującemu z wnioskiem, została przyznana płatność cukrowa z uwzględnieniem redukcji płatności wynikających z powołanych wyżej przepisów w wysokości 325.884,06 zł. Organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji odnośnie przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej oraz płatności uzupełniającej (UPO i PZ), gdyż decyzja uwzględnia w całości żądania strony zawarte we wniosku. Na powyższą decyzję pełnomocnik strony złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznania płatności na rok 2007 r. oraz o jej uchylenie w części dotyczącej płatności za rok 2006 jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że w jego ocenie prawo unijne nie zawiera przepisu, który nakazywałby redukcję kwot należnych dostawcy. Z regulacji wspólnotowych wynika jedynie obowiązek zachowania dyscypliny finansowej, w zakresie nieprzekraczania kwot przeznaczonych dla poszczególnych państw, natomiast rolnik zobowiązany jest do zwrotu kwotę płatności powiększonej o odsetki tylko w przypadku pobrania płatności nienależnej. Podkreślono także, że ustawodawca krajowy nie był uprawniony do wydania aktu wykonawczego przewidującego redukcję kwot płatności, stawki płatności, lub podstawy do ustalenia płatności w stosunku do wszystkich dostawców bez względu na to czy przysługująca im płatność była należna, czy też nienależna w świetle przepisów obowiązujących w momencie realizacji dostawy. W jego ocenie nie stanowi uzasadnienia dla wprowadzenia takiej regulacji sytuacja przekroczenia przez państwo przyznanej mu "koperty środków krajowych". Odnosząc się natomiast do pomniejszenia kwoty płatności przyznanej za rok 2006 pełnomocnik podkreślił, że rozporządzenie z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie zmniejszenia stawki cukrowej za 2007 r. oraz w sprawie zmniejszenia stawki cukrowej za rok 2006 (Dz.U. Nr 54, poz. 332, 333 i 334) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24b ust. 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, nie może dotyczyć plantatora, który dostarczył buraki zgodnie z przyznanym mu prawem do uprawy i dostawy oraz spełnił przesłanki do uzyskania płatności cukrowej, należnej zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie pełnomocnika skarżącej kierownik biura powiatowego ARiMR jest upoważniony do dokonania redukcji płatności za 2006 r. jedynie rolnikowi, który nie spełnił przesłanek uprawniających do przyznania płatności. Zatem zaskarżona decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej w części przewidującej redukcję kwoty dopłat zarówno za rok 2006 jak i 2007. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem na podstawie art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) zwanej dalej "ppsa". Sprawując tę kontrolę i stosując środki określone ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art.134 § 1 i 2 ppsa). Na wstępie należy zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, chociaż z innych powodów, niż zarzuty wskazane przez skarżącego w skardze. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami/ - zwanej dalej "kpa" stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto zażąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nadto wskazać należy, iż w art. 107 § 1 kpa wskazane zostały składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Jednak nie wszystkie mają takie same znaczenie. Do istotnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu – strony postępowania, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169). Oznaczenie strony powinno zostać zawarte w decyzji w sposób zupełny tzn. w stosunku do osób fizycznych z podaniem imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania lub pobytu, natomiast przy osobach prawnych, organizacjach społecznych lub jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej – ze wskazaniem pełnej nazwy, siedziby, miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Oznaczenie strony jest niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje on bowiem podmiot jej praw i obowiązków. O tym jak istotne jest prawidłowe oznaczenie adresata decyzji świadczy chociażby to, iż skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Sąd stwierdza nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 ppsa). Stosownie do art.156 § 1 pkt 4 kpa jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż wnioskiem z dnia 9 maja 2007r., o przyznanie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na rok 2007 wystąpiła A i to ona jest stroną postępowania, stosownie do art. 28 kpa. Pełnomocnictwem z dnia 4 maja 2005 r. Zarząd A upoważnił J. N. do reprezentowania jej w sprawach związanych z dokumentacją na dopłaty bezpośrednie. Okoliczność, iż A ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest o tyle istotna, iż to pełnomocnikowi należy doręczyć wydaną w sprawie decyzję, zgodnie z art. 40 § 2 kpa, jednak adresatem decyzji powinna być strona postępowania, tj. A, a nie jej pełnomocnik. Analiza treści decyzji pierwszej instancji wskazuje, iż została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną niniejszego postępowania. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 4 kpa. Ponadto należy zważyć, iż organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdy stwierdzi, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji powinna być dokonana z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dyrektor Oddziału Agencji utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 lipca 2008r. skierowaną do podmiotu nie będącego stroną postępowania, tj. decyzję dotkniętą wadą nieważności, naruszył dyspozycję art. 138 §1 pkt 1 kpa. Stwierdzone uchybienia zwalniają Sąd od ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w związku z art. 135 i art.145 § 1 pkt 2 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I i II wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 ppsa.