I SA/Wa 1851/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki Akcyjnej w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku [....] Spółki Akcyjnej w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa nr [...] z [...] grudnia 2005 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 1992 r., zmienionej decyzją z [...] lipca 1993 r. (sprostowanej postanowieniem z [...] listopada 1993 r.), wydanej w przedmiocie uwłaszczenia Zakładów Przemysłu [...] im. [...] w B. – w części dotyczącej parceli PGR [...], powstałej z parceli nr [...], położonej w B. - utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, 464 ze zm.), decyzją nr [...] z [...] lutego 1992 r., zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 1993 r.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] im. [...] w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul.[...] – ul. [...] oraz ul. [...], oznaczonego jako parcele nr [...] oraz nabycie własności obiektów budowlanych położonych na tym gruncie, w tym część za odpłatnością. Pismem z 11 stycznia 2005 r. Spółka [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1992 r., w części odnoszącej się do parceli nr [...] o pow. [...] ha powstałej z parceli nr [...]. Minister Transportu i Budownictwa decyzją nr [...] z [...] grudnia 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w powyższej części. [...] Spółka Akcyjna wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Badając ponownie sprawę organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., z dniem 5 grudnia 1990 r. nastąpiło uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych posiadających w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, czyli przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz w prawo własności budynków i innych urządzeń oraz lokali znajdujących się na tym gruncie. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Organ podkreślił, że parcela nr [...], z której powstała parcela nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa (KW Nr [...]) oraz pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (art. 28 kpa) lub z urzędu. W rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby [...] S. A. posiadała prawa rzeczowe do parceli nr [...] lub jej części. Brak praw rzeczowych Spółki do przedmiotowej parceli potwierdził także jej pełnomocnik w piśmie z dnia 17 sierpnia 2005 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że spółce wobec nieposiadania praw rzeczowych do nieruchomości, nie posiada też interesu prawnego, a więc i legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Korzystanie z działki oraz nakłady poniesione na budynki wskazują wyłącznie na interes faktyczny, który nie jest objęty art. 28 kpa. Roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone jedynie w trybie cywilnoprawnym. Na powyższe decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka Akcyjna w B. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności i uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji poprzedzającej i decyzji uwłaszczeniowej z [...] lutego 1992 r. Decyzjom tym zarzuciła: – naruszenie przepisu art. 28 kpa, które miało wpływ na treść decyzji, polegające na niezapełnieniu udziału "[...]" S. A. w B. w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym przed Wojewodą [...] oraz na wyrażeniu przez Ministra błędnego poglądu prawnego jakoby skarżącej nie przysługiwał, status strony, w sytuacji gdy w oparciu o aport Gminy B. stała się ona i jest w dalszym ciągu właścicielką obiektów budowlanych na objętej przedmiotową decyzją Wojewody B. części działki nr ew. [...] i jest użytkownikiem i zarządcą ww. nieruchomości w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 4, 5 i 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 z 1990 r., poz. 464 z późn. zm.); – naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 85 § 1 kpa, które miało wpływ na treść decyzji, polegające na wydaniu wszystkich decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia co znajduje się na działce nr ew. [...], kto użytkuje jej poszczególne fragmenty, czy na działce tej znajdują się zabudowania użytkowane i zarządzane przez "[...]" S. A. w B., kto te obiekty wykonał; nie wyjaśnienie czego w istocie dotyczy, a czego nie może dotyczyć zarząd przyznany Zakładom [...] im. [...] w B. decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1990 r., nr [...]; – naruszenie przez organ nadzoru przepisu art. 61 § 1 kpa i art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które miały wpływ na treść decyzji, polegające na niepodjęciu działań z urzędu w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia interesu skarżącej, a w konsekwencji interesu społecznego oraz na nie zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B.; – naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 2 § 4, 5 i 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 z 1990 r., poz. 464 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie podczas, gdy treść tych przepisów wyklucza stosowanie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy. Skarżąca podniosła, że Zakłady [...] im. [...] w B. nigdy nie użytkowały działki i nie rościły sobie do niej żadnych pretensji. Posiadały one natomiast grunty graniczące z nieruchomością, które zresztą w okresie późniejszym zostały przejęte na podstawie umów cywilnoprawnych przez skarżącą. Na fali przemian gospodarczych na przełomie lat 80-tych i 90-tych ubiegłego wieku WPKiW oraz RPKiW zostały zlikwidowane, a zarząd nad ich mieniem przejęła Gmina w B. Wynikało to z istoty i charakteru zadań obu przedsiębiorstw, które były przedsiębiorstwami komunalnymi dostarczającymi wodę dla mieszkańców miasta B. i odprowadzającymi ścieki z tego terenu. Z oczywistych względów likwidacja przedsiębiorstw nie mogła spowodować zaprzestania działalności przez nie i w tym celu została niezwłocznie powołana "[...]" S. A. w B., której Gmina B. przekazała aportem całość mienia WPKiW i RPKiW, a w szczególności przeniosła na nią własność gruntów i budynków. Zdaniem skarżącej w opisanej wyżej sytuacji niezrozumiała jest decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1990 r., którą zarząd nad całą działką nr ew. [...] przekazany został Zakładom [...] im. [...] w B. W ocenie skarżącej decyzja ta była wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie uwzględniała bowiem oczywistego faktu, ze działka została podzielona na dwie części i że każdą z tych części użytkuje i objął zarządem inny podmiot. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 kpa poprzez zaniechanie zbadania rzeczywistego stanu użytkowania i zarządu na gruncie, art. 8 kpa przez podważenie zaufania stron do organów państwowych, art. 77 § 1 kpa i art. 85 § 1 kpa przez nie przeprowadzenie istotnych w sprawie dowodów, w szczególności dowodu z oględzin miejsca sprawy. Skarżąca spółka podniosła, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. stała się jedyną podstawą wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lutego 1992 r., którą całą działkę nr ew. [...] (łącznie z gruntami i budynkami "[...] " S. A. czyli obecną działką nr w.[...]) oddano w użytkowanie wieczyste Zakładom "[...]" w B. Skarżąca podniosła, że działalnie Wojewody było czysto formalne, stwierdził, on bowiem, że skoro cała działka nr ew. [...] zarządzie Zakładów "[...] o automatycznie należy przyznać temu zarządcy prawo użytkowania wieczystego, pomimo, że stan faktyczny na gruncie był znany Wojewodzie, bowiem sygnalizował go Wiceprezydent Miasta B. pismem z dnia 3 kwietnia 1991 r., nr [...]. W ocenie skarżącej bezkrytyczne zawierzenie jedynie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, bez należytego rozpoznania sprawy i bez podjęcia jakichkolwiek czynności, aby ustalić rzeczywisty stan na gruncie stanowiło naruszenie tych przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 85 § 1 kpa. Wojewoda [...] nie powiadomił o treści swojej decyzji ani WPWiK czy też RPWiK w B., a także "[...]" S. A. w B., która już wówczas istniała i była żywotnie zainteresowana wynikiem sprawy. W ocenie skarżącej decyzja uwłaszczeniowa z przyczyn powyżej podanych rażąco narusza prawo. Skarżąca podniosła, że organ nadzoru nie zbadał merytorycznie sprawy, a ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "[...]" S. A. nie jest stroną postępowania. Tego rodzaju pogląd stanowi rażące naruszenie przepisu art. 28 kpa, a w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia interesu prawnego strony. Skarżąca podniosła, że czuje się właścicielką co najmniej budynków, które Gmina B. przekazała jej w ramach aportu w zamian za znaczny pakiet akcji firmy. Ma ona zatem oczywisty interes prawny w utrzymaniu się co najmniej w użytkowaniu nieruchomości, a użytkowanie to jest w oczywisty sposób zagrożone przez nabywcę użytkowania wieczystego nieruchomości, który już wystąpił do sądu o wydanie mu gruntu i budynków. Dla oceny interesu prawnego strony nie jest przy tym istotne, czy przekazanie skarżącej mienia w drodze aportu przez Gminę B. było zgodne z przepisami czy też nie. Okoliczność ta winna być badana przy merytorycznym rozpoznawaniu wszystkich zarzutów, nie powinna zaś mieć jakiegokolwiek znaczenia przy ocenie legitymacji czynnej strony do występowania w sprawie. "[...]" S. A. w B., podniosła, że jest użytkownikiem całej działki nr ew. [...] i posiada tytuł prawny do użytkowania budynków i gruntu. Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazała, że przepisy art. 2 ust. 4 i 5 ustawy stanowią, iż grunty, budynki, urządzenia i lokale, które w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w użytkowaniu m. in. osób prawnych mają nadal pozostać w tym użytkowaniu i w oparciu o przepis art. 2 ust. 8 ich użytkowanie ma być realizowane w drodze zarządu. Z kolei przepis art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy zawiera klauzulę generalną, że przejęcie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie może naruszać praw osób trzecich. Zdaniem skarżącej przepisy art. 2 ust. 4, 5 i 8 stanowią lex specialis w stosunku do przepisu art. 2 ust. 1 i w związku z tym brak było podstawy do przekazania w użytkowanie wieczyste ZPW im. [...] w B. całej działki nr ew. [...], skoro jej część była użytkowana przez inną osobę prawną. Ta okoliczność uzasadnia w ocenie skarżącej przymiot strony niniejszego postępowania. Skarżąca podniosła, że skierowała do Wojewody [...] wniosek o uchylenie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z [...] marca 1990 r. i dlatego do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy wniosła o zawieszenie postępowania sądowego, bowiem ostateczny wynik sprawy niniejszej może zależeć od rozstrzygnięcia tego wniosku. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisu art. 61 § 1 kpa polegające na zaniechaniu przez organ nadzoru prowadzenia sprawy z urzędu. Z akt sprawy wynika cały szereg nieprawidłowości, które godzą w interes "[...]" S. A., a w konsekwencji także w interes mieszkańców B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi wobec jej niezasadności. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (a o takie postępowanie chodzi w niniejszej sprawie), wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Dlatego w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV SA 2328/99 nie publ. oraz z 27 czerwca 2001 r. I SA 136/01 Lex 78939). Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi bowiem rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z 13 marca 2001 r. I SA 2312/99 Lex 78956; z 27 września 2001 r. I SA 2326/00, Lex 54528). Przenosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca spółka nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., zmienioną decyzją z [...] lipca 1993 r. w przedmiocie uwłaszczenia Zakładów [...] w B. Także postępowanie administracyjne nie wykazało, aby skarżąca spółka miała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podnieść należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464). Z przepisu tego wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są: Skarb Państwa, państwowa osoba prawna twierdząca, że w dniu wejście w życie przedmiotowej ustawy posiadała daną nieruchomość w zarządzie oraz podmioty twierdzące, że przysługuje im prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości). Skarżącej spółce nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do działki pgr [...], co sama skarżąca przyznała w piśmie z 17 sierpnia 2005 r. Skarżąca także nie miała w zarządzie spornej nieruchomości. Zarząd ten ustanowiony był na rzecz zakładów "[...]" - na podstawie decyzji z [...] marca 1990 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. Jednakże skarżąca nie jest następcą prawnym tych zakładów. Wbrew zarzutom skargi, z aktu notarialnego z [...] stycznia 1993 r. (Rep. A [...]) również nie wynika, aby sporna nieruchomość została wniesiona do spółki przez Gminę B. w formie aportu. Umowa nie wymienia tej nieruchomości. W dacie wskazanej w akcie notarialnym gminie nie przysługiwało prawo własności do działki nr [...]. Decyzja komunalizacyjna została bowiem wydana [...] stycznia 2005 r., na podstawie przepisu art. 5 ust 4 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. Była to więc decyzja konstytutywna, co oznacza, że dopiero z datą, kiedy stała się ona ostateczna, wywołuje ona skutki prawne. Z przyczyn wyżej podanych trafnie więc organ wskazał, że skarżąca nie ma interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wobec tego zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisu art. 28 kpa nie są zasadne. Z kolei merytoryczne zarzuty skargi dotyczące decyzji uwłaszczeniowej oraz zarzuty skierowane przeciwko decyzji o oddaniu spornej działki w zarząd, nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu, gdyż dotyczy ono tylko legitymacji skarżącej do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Kwestia poniesionych nakładów na nieruchomość nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej, a może świadczyć jedynie o interesie faktycznym. Dlatego bez znaczenia dla oceny kwestionowanej decyzji jest, kto użytkuje poszczególne fragmenty działki, czy znajdują się na niej zabudowania użytkowane przez skarżącą spółkę, kto i kiedy je wybudował. Wobec tego zarzuty skargi odnoszące się do powyższych kwestii, w tym zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 85 § 1 kpa, są niezasadne. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż organ nie stosował tego przepisu, nie mając do tego podstaw faktycznych. Zarzut skargi, że organ nadzoru obowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, nie uwzględnia faktu, że postępowanie zakończone kontrolowaną przez Sąd decyzją było zainicjowane wnioskiem skarżącej. Zatem w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organ miał obowiązek badać przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania nadzorczego, lecz wyłącznie w zakresie wniosku skarżącej. Jeżeli organ uznałby, że należy wszcząć postępowania z urzędu, to byłoby to już inne postępowanie (w nowej sprawie) niż niniejsze. Dlatego niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 61 § 1 kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 97 §1 pkt 4 kpa wskazać należy, że skoro postępowanie nadzorcze z wniosku skarżącej nie zostało wszczęte, to nie zaistniały przesłanki do jego zawieszenia. Instytucja zawieszenia postępowania może mieć jedynie zastosowanie po wszczęciu postępowania. Sąd oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego. Podstawą wniosku było złożenie przez skarżącą w dniu 24 listopada 2008 r. ( k. 22 akt sądowych) wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1990 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. o oddanie nieruchomości w zarząd Zakładom [...] w B. Wskazać należy, że Sąd dokonuje kontroli aktu administracyjnego na datę jego wydania. Wszelkie zdarzenia mające miejsce po wydaniu tego aktu mogą stanowić odrębną sprawę sądowoadministracyjną. Nie zaistniały więc żadne z przesłanek do zawieszenia postępowania, o jakich mowa w przepisach rozdziału 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 wyżej wskazanej ustawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.