I SA/Wa 1680/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skarg Z. W. i K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Z. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołań K. N. i Z. W. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny: Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. Nr [...] z obrębu [...] oraz o przyznaniu z tego tytułu odszkodowania spadkobiercom F. G. - byłej właścicielki nieruchomości. Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2005 r. Z. W. – jeden ze spadkobierców F. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z. W. oraz K. N. złożyli odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...]. Minister uzasadniając decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] wskazał, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa wywłaszczeniowa z 1958r.), na cele rozbudowy lotniska komunikacyjnego [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] września 1978 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta W. Decyzję wywłaszczeniową przedmiotowej nieruchomości wydano w celu rozbudowy lotniska komunikacyjnego [...] oraz na podstawie art. 1, 2, 3, 7, 8, 12, 23, 55 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Wywłaszczona działka znajduje się na terenie strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy lotniska [...], która to strefa została ustalona decyzja lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] września 1978 r. wydaną przez Urząd Miasta W. Wydział Urbanistyki i Architektury dla Zarządu [...] w W., zaś decyzja ta została wydana w oparciu o porozumienie pomiędzy Prezydentem W. a Ministrem Komunikacji z dnia [...] lipca 1976 r. W decyzji lokalizacyjnej został także określony cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jakim było wydłużenie pasa startowego Lotniska [...], traktując obszar strefy zagrożenia służący realizacji pracy lotniska jako integralną część lotniska. Tym samym wypełniono przesłanki przewidziane w treści art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Wytyczne urbanizacyjne stanowiące załącznik do ww. decyzji lokalizacyjnej, określały urządzenie strefy ochronnej poprzez wykup lub wywłaszczenie objętych nią nieruchomości, zlikwidowaniu istniejącej zabudowy mieszkaniowej, innej zabudowy oraz przeznaczeniu gruntów w obrębie strefy pod uprawy rolne. Z akt postępowania wynika, że teren strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem pracy lotniska został urządzony i nadal spełnia tę funkcję. Nie można zatem uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna na cel wywłaszczenia. Nie została więc zdaniem Ministra naruszona przesłanka wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej wskazana w treści art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wywłaszczenia dokonano, ponieważ starania wnioskodawcy nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnego rezultatu, ze względu na brak stwierdzenia praw do spadku po W. G. Fakt ten znajduje potwierdzenie w protokóle z pertraktacji przeprowadzonych w dniu 24 marca 1983 r. w sprawie nabycia przez Skarb Państwa - zarząd [...] - całości nieruchomości oznaczonej hipotecznie jako "[...]", której przedmiotowa nieruchomość stanowiła część. Zgodnie z oświadczeniem właścicieli postępowanie po W. G. nie zostało przeprowadzone, nadto A. G. oświadczył, że nie będzie wnosił do sądu o stwierdzenie nabycia spadku przez Skarb Państwa. Oświadczający wniósł o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów kpa i przekazanie wartości 1/3 spadku w nieruchomości do depozytu sądowego. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przez Urząd Dzielnicowy W. Wydział [...] na wniosek Zarządu [...] z dnia 8 kwietnia 1983 r. Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 1983 r. nr [...] właściwy organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy zaznaczonej na dzień 20 czerwca 1983 r. W ocenie organu brak zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma przez strony postępowania - ze względu na jego dotychczasowy przebieg, w szczególności wniosek właścicieli nieruchomości o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz brak możliwości odnalezienia pełnych akt archiwalnych w postępowaniu nadzorczym, nie stanowi dowodu nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto należy stwierdzić, że decyzja o wywłaszczeniu spełnia wymogi formalne określone w art. 23 ustawy wywłaszczeniowej 1958 r., ponieważ zawiera określenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania, terminu zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne, jak i pouczenie o środkach odwoławczych. Oceniając prowadzone przez organ wojewódzki postępowanie nadzorcze, w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, należy stwierdzić, że zbadał on wyczerpująco decyzję wywłaszczeniową i nie jest objęta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa Rozpatrując odwołanie w kwestii dotyczącej odszkodowania należy stwierdzić, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno zostać ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W szczątkowych aktach wywłaszczeniowych nie ma protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, nie można zatem stwierdzić czy brał w niej udział biegły. Pisemna opinia biegłego została załączona do wniosku o wywłaszczenie Zarządu [...] z dnia 08.06.1983 r. W treści zaskarżonej decyzji wskazano, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie elaboratu sporządzonego przez biegłego Urzędu Miasta W. zgodnie z art.8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz Zarządzenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 1982 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miast województwa [...], w którym określono równowartość 1 m2 wywłaszczonego gruntu w postaci 0,145 kwintala żyta uwzględniając aktualnie obowiązującą cenę kontraktacyjną 1 kwintala. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, biegli, choć nie można bezspornie stwierdzić, czy uczestniczyli w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami szacowanie nieruchomości miało charakter uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury stała się przedmiotem skarg Z. W. oraz K. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z. W. w swojej w skardze wskazał, że organ orzekający o wywłaszczeniu w ogóle nie badał kwestii dopuszczalności przejęcia nieruchomości, a w szczególności nie ustalił czy nieruchomości jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Rzeczywistym celem wywłaszczenia zgodnie z lokalizacją szczegółową była realizacja strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy lotniska, a nie rozbudowa lotniska. Skarżący zarzucił, że organ nadzoru powinien wyeliminować z obrotu prawnego kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową, jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 oraz 20 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Ponadto zarzucił szereg uchybień natury proceduralnej. K. N. w swojej skardze odwołał się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż jako strona postępowania nie brał udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności każdej decyzji wywłaszczeniowej ma przede wszystkim ustalenie czy spełnione zostały materialno prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. określała je w art. 3 ust. 1-3 stanowiąc, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Dodatkowo, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. 3. Tak więc oprócz wskazania celu wywłaszczenia druga konieczna przesłanka to niezbędność nieruchomości na ten cel. Przy czym, jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2003 r. "Niezbędność wywłaszczenia w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) to sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia". 4. Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia musiała przejawiać w dwóch aspektach: lokalizacyjnym oraz konieczności zastosowania danej formy ingerencji. Innymi słowy organ musiał wykazać, że dokładnie ta a nie żadna inna nieruchomość jest mu potrzebna dla osiągnięcia celu – co w przypadku sąsiadowania z lotniskiem jest oczywiste, ale ponadto musiał wykazać, iż tylko przymusowe nabycie nieruchomości tj. uzyskanie prawa własności do nieruchomości, a nie np. ustanowienie innego prawa rzeczowego (np. służebności) umożliwi realizację tego celu. 5. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowił, że decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru w ogóle nie oceniły tej kwestii. 6. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy nadzoru w ogóle nie zbadały tej kwestii. W tym zakresie należy się zgodzić z zarzutami podniesionymi w skardze przez Z. W. O ile bowiem nie budzi żadnych wątpliwości zakwalifikowanie jako użyteczności publicznej infrastruktury około lotniskowej, to już wywłaszczenie pod abstrakcyjny cel jaki jest ochrona przed hałasem zakreślał dla postępowania nadzorczego konieczności niezwykle wnikliwego zbadania czy można było mówić o niezbędności nieruchomości przeznaczonej na cele strefy ochronnej przed hałasem. Przy tym zauważyć należy, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją lokalizacyjną dalej miała być wykorzystywana rolniczo. Nie miało na niej powstać żadne urządzenie związane z funkcjonowaniem czy zabezpieczeniem lotniska. 7. Zwrócić należy uwagę, że organ nadzoru w ogóle pominął kwestie związane z oceną czy zastosowanie wywłaszczenia nie stało w sprzeczności z regulacją zawartą w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), która w przypadku szkodliwego oddziaływania na środowisko, które nie mogło być wyeliminowane, przewidywała tworzenie stref ochronnych. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad wyznaczania granic i obszarów stref ochronnych oraz orientacyjnych wskaźników ich szerokości (M.P. nr 27, poz. 241) strefę ochronną stanowił m.in. obszar otaczający źródło szkodliwego oddziaływania na środowisko, na którym występują przekroczenia wartości dopuszczalnego natężenia hałasu w środowisku, określonych w przepisach w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami. 8. W przypadku ustanowienia strefy ochronnej nie było mowy o żadnym wywłaszczeniu, a jedynie przyznaniu właścicielowi uprawnienia do wystąpienia o wykup nieruchomości, jeżeli uznał, że korzystanie z nieruchomości byłoby związane z istotnym ograniczeniami lub uciążliwościami (art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). Jednak inicjatywa w tym przypadku pozostawała zawsze po stronie właściciela a nie podmiotu powodującego takie ograniczenie. Negatywne oddziaływanie środowiskowe inwestycji na prywatne nieruchomości i związane z tym ograniczenia stanowią specyficzną – odrębną od wywłaszczenia - formę ingerencji w prawo własności, kiedy to właściciel decyduje czy chce te ograniczenia tolerować czy też nie. Dlatego też użycie trybu wywłaszczenia musi w tym przypadku budzić istotne wątpliwości i powinno być ze szczególną wnikliwością zbadane przez organ nadzoru. W szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę, że we wniosku wywłaszczeniowym jako cel wywłaszczenia podano rozbudowę lotniska, kiedy tak naprawdę chodziło tylko i wyłącznie o strefę ochrony przed hałasem. 9. Natomiast inne aspekty legalności decyzji wywłaszczeniowej zostały przez Ministra Infrastruktury zbadane w sposób prawidłowy i Sąd w pełni akceptuje w tym zakresie stanowisko organu co do prawidłowości procedury wywłaszczeniowej i wysokości ustalonego odszkodowania. 10. Zarzuty K. N. dotyczące nie uczestniczenia w postępowania wywłaszczeniowym i nieprawidłowego ustalenia spadkobierców F. G. nie mają tak naprawdę znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ dotyczą przesłanek wznowienia postępowania. Na pewno nie może być mowy o tym, że decyzja ta w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa). Kwestie związane z ustaleniem stron postępowania i pominięcia którejś ze stron mają znaczenie w ramach wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. 11. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny art. 7 i 107 § 3 Kpa poprzez pominięcie wnikliwego zbadania czy organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy przyjął, że nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Naruszenie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik postępowania. Przeprowadzając ponownie postępowanie nadzorcze organ powinien dokonać oceny legalności decyzji w tym zakresie. Mając na uwadze wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.