I SA/Wa 1796/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy L. kwotę 3500 (trzy tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod publiczną drogę gminną – ul. [...] w L., oznaczony jako działka nr [...] (obręb [...]) o powierzchni [...] m². Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty na rzecz D. A. i M. A., uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływana jako "Przepisy wprowadzające (...)". Od powyższej decyzji odwołanie wniósł w imieniu Gminy L. - Prezydent Miasta L., kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, niewłaściwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania (Gminę, a nie Skarb Państwa) oraz naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania w związku z faktem skierowania w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez Radę Miejską w L. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływane dalej jako "rozporządzenie"), stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. i stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Organ wskazał, że stosownie do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn"), odszkodowanie ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 1 i 3 ugn). W niniejszej sprawie odszkodowanie ustalono zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego A. W. Rzeczoznawca ustalił wysokość odszkodowania przyjmując do wyceny transakcje, które były przedmiotem obrotu rynkowego i z uwagi na brak transakcji wolnorynkowych nieruchomości przeznaczonych pod drogi, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., określone zostały jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie organu sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2007 r. spełnia wymogi rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Za przedmiotową nieruchomość przejętą pod drogę publiczną gminną – ul. [...] w L. odszkodowanie ustalono zatem według zasad określonych m. in. w art. 132 ust. 5 ugn. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej zasadności zobowiązania Gminy L., a nie Skarbu Państwa do zapłaty ustalonego odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do dnia 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich, Wojewoda stwierdził, że przepis art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne obowiązek wypłaty odszkodowań. Wobec zatem nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności przedmiotowej nieruchomości potwierdzonej ostateczną decyzją Wojewody [...] oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2007 r. czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe, a zobowiązanie Prezydenta Miasta L. do zapłaty odszkodowania za zajęcie przedmiotowych nieruchomości pod drogę publiczną nie powinno budzić wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa tj. brak odniesienia się do wniosku Gminy o zawieszenie postępowania, Wojewoda wskazał, że organ I instancji słusznie uznał, iż istniejące okoliczności pozwoliły na wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu i ze względu na brak przyczyn nie wymagało ono zawieszenia. Od powołanej decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L. zarzucając naruszenie: - art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...), poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 101 § 1 i 3 kpa poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia; - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania, mimo iż wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucono organowi oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne dla ustalenia odszkodowania stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen, wartość gruntu można określić na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Biegły, w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego musi znać ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, nie ograniczając się do rynku lokalnego. Stwierdzając brak na terenie przedmiotowego rynku transakcji kupna, których przedmiotem byłyby grunty zajęte pod drogi publiczne, biegły powinien odnieść się do rynku regionalnego lub krajowego. W niniejszym postępowaniu rzeczoznawca oparł się w operacie na porównaniu wartości działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową zamiast działek przeznaczonych pod drogi, co doprowadziło do nieuzasadnionego, znacznego podwyższenia wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie i należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sąd administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...), odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające (...) określa, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. 3. Stosowanie i interpretacja tego przepisu musi zawsze być dokonywana przez pryzmat klauzuli wywłaszczeniowej wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącej, iż nieruchomość może być wywłaszczona wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślano w nich, iż słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, takie które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania (por. orzeczenie z 19 czerwca 1990 r., K. 2/90, OTK w 1990 r., poz. 3). 4. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. 5. W niniejszej sprawie operat został sporządzony w dniu 10 sierpnia 2007 r. Organ I instancji wprawdzie wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło po tym terminie, co organ II instancji zupełnie zignorował. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy jednak również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Jedynym sposobem umożliwiającym korzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach operatu nie było dopuszczalne. 6. Ustalenie odszkodowania zaskarżoną decyzją oznaczałoby, iż kwota odszkodowania byłaby ustalona dopiero w dniu [...] września 2008 r. i od tej daty do dnia wypłaty waloryzowana zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 132 ust. 3 ugn. Doprowadziłoby to do sytuacji, kiedy przedłużanie postępowania wpływa na realną wysokość wypłaconego odszkodowania, ponieważ podstawą wypłacenia odszkodowania w 2008 r. byłyby ceny nieruchomości transakcyjnych głównie z lat 2006-2007. Taka praktyka narusza zasadę słusznego odszkodowania wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. 7. Natomiast same zarzuty zawarte w skardze są całkowicie bezzasadne. I tak zarzut naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie w formie postanowienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 101 § 1 i 3 kpa jest nieuzasadniony. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 145a § 1 i 2 kpa, w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego można żądać wznowienia postępowania. Tym samym prawa stron w postępowaniu administracyjnym chronione są powołanym przepisem. 8. Sąd nie podziela również zarzutu skargi wskazującego, że organy błędnie zaliczyły obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorię dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z dotychczasową linią orzecznictwa, art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Nie budzi zatem wątpliwości obowiązek wypłacenia odszkodowania przez Gminę L. 9. Zarzut naruszenia § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest całkowicie chybiony, nie sposób mówić w praworządnym systemie prawnym o cenach transakcyjnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, skoro takie nieruchomości są wyłączone z obrotu prawnego. Przepis ust. 1 może mieć ewentualne zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, natomiast nie w przypadku zajętych pod drogi publiczne. Wskazać można jedynie, że w pierwotnej wersji § 36 ust. 1 istniała możliwość w przypadku nieruchomości zajętych pod drogę, brania pod uwagę cen nieruchomości przeznaczonych pod drogę, jednak nowelizacja dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1628) z dniem 7 października 2005 r. wyeliminowała tę możliwość. 10. W konsekwencji uznać należy, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 156 ust. 3 ugn. Obecnie z uwagi na konieczność opracowania nowego operatu szacunkowego – nie ma bowiem możliwości potwierdzenia jego aktualności - zaistniała konieczność uchylenia decyzji obu instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego. Mając na uwadze wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.