II SA/Ol 946/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 roku sprawy ze skargi T.F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż raportem z dnia 30 czerwca 2008r. st. kpt. T. F. wystąpił do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej . o przyznanie i wypłatę zaległej kwoty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzją z dnia "[...]". nr "[...]" Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 77 ust. 2 i art. 78 ust. 3 i 4 oraz art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), odmówił przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że decyzją z dnia "[...]" 1998r. funkcjonariuszowi przydzielony został lokal mieszkalny na terenie Komendy (kwatera tymczasowa). Na podstawie § 5 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67) strażakowi, który otrzymał kwaterę tymczasową nie przysługuje równoważnik za brak lokalu. W takiej sytuacji w myśl § 1 pkt 1 ust. 5 cytowanego rozporządzenia strażakowi wypłaca się równoważnik za remont lokalu. Mając na względzie powyższe przepisy organ uznał, że strażakowi nie przysługuje wypłata równoważnika pieniężnego na dzień 30 czerwca 2008r., gdyż przepis art. 78 ust. 4 powołanej ustawy zaczął obowiązywać od dnia 1 lipca 2005r. Komendant stwierdził, że jest to dzień "powstania uprawnienia" i dlatego wnioskowany równoważnik będzie można wypłacać funkcjonariuszowi dopiero od dnia 2 lipca 2010r. Stosownie bowiem do art. 78 ust. 3 wymienionej ustawy równoważnik za brak lokalu przysługuje od dnia powstania uprawnienia do jego wypłacania. T. F. nie zgodził się z interpretacją przepisów dokonaną przez organ I instancji. Podniósł, że uzasadnienie przedstawione w decyzji zakłada, iż uprawnienie do równoważnika za brak lokalu powstanie w jego przypadku dopiero za pięć lat od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o PSP. Jednak w przekonaniu funkcjonariusza taka interpretacja jest wbrew ustawie i Konstytucji. Wskazał, że decyzją Komendanta Rejonowego PSP Nr "[...]" z dnia "[...]" 1998r. został mu przyznany lokal mieszkalny (kwatera tymczasowa) w budynku Komendy Powiatowej PSP. Kwaterę tę zajmuje do dnia dzisiejszego. Zaznaczył, że ustawa z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836) zmieniła przepisy regulujące zasady przyznawania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w związku z zajmowaniem kwatery tymczasowej przez okres dłuższy niż 5 lat nabył prawo do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem odwołującego zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zachował jednocześnie prawo do wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszalnego. Pobieranie równoważnika za remont nie wyklucza bowiem uprawnień do równoważnika za brak lokalu i nie ma nic wspólnego z przedmiotową sprawą. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył argumenty podniesione przez organ I instancji, podzielając je w całości. Zaznaczył, że zgodnie z obowiązującą zasadą niedziałania prawa wstecz oraz przepisem intertemporalnym art. 6 ustawy z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o PSP, przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było uaktywnienie nowych regulacji nie wcześniej jak od 1 lipca 2005r. Zatem okres niewypłacania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można liczyć w świetle tego przepisu od dnia 1 lipca 2005r. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Olsztynie T. F. wniósł o jej uchylenie w związku z naruszeniem art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży pożarnej i orzeczenie wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 lipca 2005r. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności do dnia zapłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T.F. podniósł, iż nie zgadza się z przyjętą przez organy interpretacją przepisów. W jego przypadku nie ma mowy o konflikcie intertemporalnym i o działaniu prawa wstecz. Zaznaczył, że art. 6 ustawy o zmianie ustawy o PSP nie ma charakteru przepisu intertemporalnego. W przepisach przejściowych tej ustawy, które to regulują wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy dotychczasowej nie poddano rozstrzygnięciu, w jaki sposób ustawa odnosi się do uprawnień powstałych w czasie obowiązywania uchylanych przepisów. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej czyni się takie rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień lub chce się je zmienić. W stosunku do art. 78 w przepisach przejściowych przedmiotowej ustawy zmieniającej takiego zapisu nie ma. Stwierdził, że zgodnie z art. 78 ust 4 ustawy, jedynym kryterium przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową jest okres pięcioletniego oczekiwania na lokal mieszkalny. W przepisach przejściowych, czy też innych przepisach prawa, nie określono zasad liczenia tego okresu. W takim przypadku zapis w ustawie zmieniającej o pięcioletnim okresie oczekiwania należy rozumieć wprost i okres ten liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej w oczekiwaniu na lokal mieszkalny także, jeżeli rozpoczął się on przed nowelizacją art. 78 ustawy. Skarżący podkreślił, że na dzień wejścia w życie nowych przepisów tj. 1 lipca 2005r. zajmował kwaterę od 6 lat i 9 miesięcy. Zatem od dnia wejścia w życie tych unormowań powinien zostać objęty zapisem art. 78 ust. 4 ustawy w obowiązującym brzmieniu, z prawem do pobierania równoważnika. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podkreślił, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli do 1 lipca 2005r. żaden przepis nie przyznawał prawa do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom zajmującym kwaterę tymczasową. Zatem nabycie (powstanie) uprawnienia – w rozumieniu dyspozycji art. 78 ust. 3 ustawy nastąpić może dopiero po upływie okresu 5 lat licząc od 1 lipca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż odmowa przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 kpa: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które obowiązują w dniu wydania decyzji. Podkreślić należy, że w przypadku zmiany przepisów prawa materialnego, organ orzekający jest obowiązany do uwzględnienia nowego stanu prawnego, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. Tylko bowiem normy międzyczasowe mogą wprowadzić odstępstwo od zasady stosowania przepisów aktualnie obowiązujących. Wyjaśnić trzeba też, iż przepisy intertemporalne, to takie przepisy, które wskazują, czy i w jakim zakresie do danego stanu faktycznego stosować przepisy ustawy zmienianej, czy też przepisy ustawy nowej. Ustawodawca może odroczyć obowiązywanie nowych regulacji prawnych poprzez ustanowienie odpowiedniego vacatio legis, albo wprowadzenie przepisu przejściowego, który dalece bardziej przesunie w czasie skutki wejścia w życie danej normy prawnej. Wbrew stanowisku organu odwoławczego przepis o wejściu ustawy w życie nie jest przepisem intertemporalnym, a jedynie wskazuje z jakim dniem akt ten ma moc wiążącą. Ustawa z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836), która nadała nowe brzmienie art. 78 tej ustawy, zawiera tylko jeden przepis przejściowy. Zgodnie z art. 5 tego unormowania dotychczasowe akty wykonawcze zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych aktów wykonawczych. Poza tym przepisem ustawa zmieniająca nie zawiera żadnej normy intertemporalnej, określającej stosowanie wprowadzonych regulacji po dniu jej wejścia w życie. W niniejszej sprawie oznacza to, że organy orzekające obowiązane były rozpoznać raport skarżącego w oparciu o art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu obowiązującym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241, poz. 2033). Dlatego niezrozumiałe jest powoływanie się w wydanych decyzjach na przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r. (Dz. U. Nr 15, poz. 67), które utraciło moc z dniem wejścia w życie wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 18 listopada 2005r., na podstawie właśnie art. 5 ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (ust. 1). Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia (ust. 3). W przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat (ust. 4). Wykładnia gramatyczna i systemowa tego przepisu wskazuje, że co do zasady równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi mianowanemu na stałe, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Dzień, w którym funkcjonariusz spełnia te przesłanki, jest dniem powstania uprawnienia, o którym mowa w ust. 3 art. 78 ustawy. W myśl ust. 4 tego unormowania równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje także strażakowi (spełniającemu powyższe przesłanki), który otrzymał kwaterę tymczasową (czyli stosownie do art. 76 ust. 5 lokal mieszkalny albo pomieszczenie adaptowane na mieszkanie, znajdujące się w budynku na terenie zamkniętym lub przeznaczonym na cele służbowe), ale pod warunkiem, że przez 5 lat oczekiwał na lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony. W takim przypadku strażak nabywa uprawnienie do wypłaty równoważnika z dniem następującym po dniu, w którym upłynął pięcioletni okres zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej. Przy czym, jeżeli strażak, tak jak w niniejszej sprawie, spełnił ten wymóg przed dniem wejścia w życie omawianej regulacji prawnej, to wówczas ze względu na obowiązywanie zasady nieretroaktywności prawa, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje od dnia wejścia w życie nowych regulacji. Zatem rację ma skarżący, iż pięcioletni okres oczekiwania, o którym mowa w ust. 4 art. 78, należy liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej. Wynika to jednoznacznie z treści tego przepisu. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, aby okres ten rozpoczynał bieg z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o Państwowej Straży Pożarnej, tak jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji. Reasumując stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie, odmawiając skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, naruszyły art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędną jego wykładnię. Odmowy nie uzasadniał także, powołany przez organ I instancji w podstawie prawnej art. 77 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową przysługuje równoważnik za remont. Okoliczność otrzymywania przez strażaka równoważnika za remont nie stanowi negatywnej przesłanki do ubiegania się przez funkcjonariusza o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści art. 79 ust. 1 omawianej ustawy w razie zbiegu uprawnień strażaka do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organy administracji ponownie rozpatrzą sprawę z wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez Sąd. Z mocy art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.