I OSK 754/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2009r. sygn. akt II SA/Go 53/09 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 53/09 oddalił skargę A. A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z dnia [...] maja 2002 r., [...] wydaną na podstawie art. 33 ust.1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365) oraz art. 21 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.), określił A. A., naczelnikowi działu finansowego Urzędu Celnego w R., z dniem 1 maja 2002 r. miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w R. w wieloosobowym stanowisku ds. audytu oraz jednocześnie przeniósł ją na stanowisko służbowe inspektora celnego. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku A. A. z dnia [...] sierpnia 2006 r., Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z dnia [...] października 2006 r. [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z [...] maja 2002 r. [...]. Decyzja z dnia [...] października 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Go 1/08. Dyrektor Izby Celnej w R., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2002 r. W motywach swych rozstrzygnięć Dyrektor Izby Celnej podał, że z dniem 1 maja 2002 r. w wyniku przekształceń w administracji celnej powstała Izba Celna w R. W Izbie tej zamiast istniejącego w Urzędzie Celnym w R. Działu Finansowego utworzono Wydział Finansowo - Księgowy. A. A. w dniu 1 maja 2002 r. nie legitymowała się wyższym wykształceniem, a zatem nie spełniła wymagań kwalifikacyjnych do zajmowania stanowiska naczelnika, przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 42, poz.394). W związku z tym decyzją z dnia [...] maja 2002 r., na podstawie art. 33 ust.1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw, wyznaczono wymienionej miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w R. w wieloosobowym stanowisku ds. audytu oraz jednocześnie, w trybie przewidzianym w art. 21 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, przeniesiono ją na stanowisko służbowe inspektora celnego. W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności powołanej decyzji z dnia [...] maja 2002 r., gdyż nie można uznać by rozstrzygnięcie to dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa. Postępowanie w przedmiocie wyznaczenia A. A. miejsca pełnienia służby oraz przeniesienia na niższe stanowisko służbowe z dniem 1 maja 2002 r. zostało bowiem przeprowadzone zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisami. W przypadku skarżącej nie mógł mieć przy tym zastosowania § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. Nr 25, poz.301), bowiem przepis ten dotyczył wyłącznie propozycji pełnienia służby na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. A. A. na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji z dnia 4 października 2006 r., a także zasadzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie 1) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ Dyrektor Izby Celnej odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] maja 2002 r. bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, po bezzasadnym oddaleniu wniosków dowodowych strony skarżącej, a także z pominięciem obowiązku pełnej analizy prawnej w kontekście wszystkich przesłanek skutkujących obowiązkiem stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu nadzorczym organ nie uwzględnił szczególnego charakteru art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz tego, że decyzją z dnia [...] maja 2002 r. określono nie tylko nowe miejsce pełnienia służby w nowo utworzonej Izbie Celnej w R., ale także zmieniono jej stanowisko, obniżając jej przy tym wynagrodzenie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę A. A. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko Dyrektora Izby Celnej w R., iż poprzednia decyzja tego organu z dnia 8 maja 2002 r. o wyznaczeniu A. A. miejsca służbowego w wieloosobowym stanowisku audytu i przeniesienie na stanowisko służbowe inspektora celnego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew zarzutom skargi, pomiędzy treścią decyzji a treścią przepisów, na podstawie których została wydana, nie zachodzi oczywista sprzeczność. Na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365) doszło do szeroko zakrojonej reorganizacji całej administracji celnej. Jej efektem między innymi było utworzenie z dniem 1 maja 2002 r. w miejsce dotychczasowego Urzędu Celnego w R. Izby Celnej w R. Nie można tych zmian uznać za proste przekształcenie, niewymagające poważniejszych ruchów kadrowych i dostosowania obsady kadrowej poszczególnych stanowisk do wymogów prawidłowego funkcjonowania i wykonywania zadań nowo tworzonych jednostek organizacyjnych. Podstawę prawną wydania decyzji z dnia 8 maja 2002 r. stanowią przepisy art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przepis art. 33 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 marca 2002 r. stanowi, że w sytuacji, gdy w tworzonej izbie celnej lub urzędzie celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu, zezwala się na niestosowanie dotychczasowych warunków w zakresie dotyczącym stosunku służbowego lub pracy. Zgodnie zaś z art. 21 ustawy o Służbie Celnej, w razie reorganizacji urzędu funkcjonariusza celnego można przenieść na inne równorzędne lub niższe stanowisko służbowe w tym urzędzie, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w nowo utworzonej Izbie Celnej w R. nie było przewidziane stanowisko naczelnika konkretnego działu lub przewidywana była mniejsza ilość tego typu stanowisk niż w urzędzie celnym, w którym skarżąca dotychczas pełniła służbę, to oczywistym jest, że nie wszystkie z osób zajmujących do tej pory stanowisko naczelnika działu, mogły nadal na tych stanowiskach pozostać. W tej sytuacji przeniesienia skarżącej na stanowisko inspektora celnego z zachowaniem dotychczasowego stopnia służbowego - starszego dyspozytora celnego oraz dotychczasowego uposażenia, nie można uznać za rażąco naruszającego prawa. Niewątpliwie zgodnie z treścią cytowanego przepisu art. 33 ust. 1 koniecznym byłoby ustalenie, czy w tworzonej Izbie Celnym w R. nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas przez skarżącą zajmowanemu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż uzasadnienie decyzji z dnia [...] maja 2002 r. nie umożliwia obecnie dokonania pełnej oceny przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując tę decyzję, w szczególności czy w nowo tworzonej izbie celnej były wolne stanowiska odpowiadające dotychczas zajmowanemu przez skarżącą i jej kwalifikacjom. Brak ten można jednak potraktować tylko jako zwykłe naruszenie przepisu prawa, które mogłoby stanowić podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej, a w konsekwencji podlegać weryfikacji w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym, jak zasadnie podkreślił to organ orzekający w sprawie. WSA w Gorzowie Wlkp. dodał, iż art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej i o zmianie niektórych ustaw jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o Służbie Celnej i stanowi samodzielną podstawę określenia miejsca pełnienia służby oraz do zmiany stanowiska funkcjonariusza celnego, jedynie w sytuacji gdy spełnione są określone w nim przesłanki. Jednakże z uwagi na treść powyższych przepisów, nie można wykluczyć sytuacji, że w stanach faktycznych objętych wyłączeniem, o którym mowa w art. 33 ust. 1 zd. 2 odpowiednie zastosowanie będzie miał również przepis o charakterze ogólnym art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. Dlatego trafnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu przyjęto, że decyzja z dnia [...] maja 2002 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji całkowicie niezasadny jest również zarzut skarżącej zgłaszany we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w skardze, a dotyczący zaistnienia w sprawie drugiej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja z dnia [...] maja 2002 r. o określeniu skarżącej miejsca pełnienia służby i przeniesieniu na stanowisko służbowe inspektora celnego została bowiem wydana w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa materialnego upoważniające do działania organu w takiej formie, a zatem niezasadne są twierdzenia strony, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu I instancji, rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu uprzedniej decyzji wyrokiem Sądu z dnia 27 lutego 2008 r., Dyrektor Izby Celnej prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej wnikliwie rozpoznał sprawę na podstawie wszechstronnej oceny zgromadzonych prawidłowo dowodów. Prawidłowo postanowieniem z 11 czerwca 2008 r. na podstawie art. 78 § 1 k.p.a., odmówił też przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z zeznań świadków oraz dokumentów (akt służbowych skarżącej oraz dwóch innych funkcjonariuszy), a także przeprowadzenia rozprawy przy udziale świadków, bowiem okoliczności, które miałyby zostać ustalone na podstawie tych dowodów, nie mogły mieć znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 maja 2002 r. Sąd zważył, iż pomimo że autor skargi formalnie podziela stanowisko organu dotyczące szczególnego charakteru postępowania nieważnościowego i związanego z tym ograniczonego zakresu rozpoznania sprawy, to jednak wywody skargi oraz treść pism strony w postępowaniu administracyjnym wyraźnie kwestionują powyższy pogląd i w istocie zmierzają do zobowiązania organu do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, której wzruszenia w trybie nieważnościowym domaga się skarżąca. Takie żądania czy też oczekiwania strony wobec organów prowadzących postępowanie w sprawie nieważności kwestionowanej decyzji nie zasługują na akceptację. Jak podkreśla się w doktrynie prawniczej, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie jej ocena pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może natomiast przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej (B.Adamiak, przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8 s. 31). W świetle powyższych ustaleń, zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp., uznać należy, że Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. prawidło utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] października 2006 r., dając wyraz w uzasadnieniu swojego stanowiska, iż ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, analizował ją zarówno pod względem zgodności rozstrzygnięcia z prawem, jak i jego prawidłowości. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2002 r., określone w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć nie zawiera pełnego wywodu co do innych przesłanek nieważności, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła A. A., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.: 1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w R. przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 33 ust. 1 ustawy z 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez Dyrektora Izby Celnej w R. niezgodnie z obowiązującą go procedurą, w szczególności z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że Sąd I instancji nie powinien w szczególności zaaprobować niemającego należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji, jakoby zaskarżona decyzja prawidłowo odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej. Sąd ten podzielił stanowisko skarżącej - wbrew odmiennemu stanowisku organu administracji - zgodnie z którym art. 33 ust. 1 powołanej ustawy z 20 marca 2002 r. jest przepisem o charakterze szczególnym. Konsekwencją tej okoliczności powinno być automatyczne wyłączenie w zakresie objętym przepisem art. 33 ust. 1 stosowania art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 24.07.1999 o Służbie Celnej, co oznacza że oparcie decyzji z dnia 8 maja 2002 r. na podstawie prawnej art. 21 ust. 1 i 2 stanowiło rażące naruszenie prawa. Zdaniem kasatora tej istotnej konsekwencji Sąd wbrew obowiązkowi bądź nie dostrzegł, bądź ją zlekceważył. Ponadto Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprawdzie prawidłowo stwierdził, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z [...] maja 2002 r. zawiera braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego (kwestia istnienia wolnego stanowiska w aspekcie art. 33 ust. 1 ustawy z 20.03.2002), ale z niewiadomych przyczyn potraktował ten brak jako zwykłe, a nie rażące naruszenie prawa, czyniąc jednocześnie skarżącej pozbawiony podstawy prawnej zarzut w kwestii nieskorzystania w swoim czasie z uprawnienia do zaskarżenia decyzji w zwykłym trybie oraz traktując ten zarzut, również bez podstawy prawnej, jako argument przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w ocenie strony skarżącej, pomija oczywistą okoliczność, że art. 156 k.p.a. nie uzależnia obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji od faktu uprzedniego zaskarżenia lub niezaskarżenia decyzji w zwykłym trybie. Wskazując braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego, Sąd I instancji nie zwrócił należytej uwagi na naruszenie przez organ administracji obowiązków wynikających z procedury administracyjnej, sformułowanych w szczególności w art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. Badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji jest przecież nadal zobowiązany do przestrzegania wskazanych zasad i przepisów postępowania administracyjnego. Pominięcie tych obowiązków prowadzi do naruszenia przez organy administracji publicznej reguł demokratycznego państwa prawnego, co podlega kontroli sądów administracyjnych. Temu obowiązkowi kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił. W rezultacie ustalenia zaskarżonej decyzji, mające charakter dowolny, nie zostały skorygowane przez Sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest w szczególności zarzut naruszenia art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a). Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie musi ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Czynność sporządzenia uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a zatem sama przez się nie może wpłynąć co do zasady na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Jednakże tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Szczególne miejsce w pisemnych motywach wyroku niewątpliwie zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone działanie organu administracji publicznej za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada opisanym wyżej wymogom. Zawiera ono wprawdzie dość obszerne wywody, ale są one poświęcone ogólnie omówieniu istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz prezentowanych w orzecznictwie poglądów dotyczących pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie ma w nim natomiast wnikliwego odniesienia do konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy i obowiązujących w tym zakresie przepisów. Braki te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena czy decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., wymaga dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Zasada ta nie jest kwestionowana ani w orzecznictwie ani w doktrynie prawa administracyjnego. Zauważyć w związku z tym przede wszystkim należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny. Jego istotną cechą jest stabilność zatrudnienia, co oznacza, że zarówno zwolnienie ze służby, jak też zmiana istotnych elementów stosunku służbowego wymaga istnienia niewątpliwej podstawy prawnej oraz może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym sprawy. Podstawą prawną objętej postępowaniem nadzorczym decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] maja 2002 r. stanowiły art. 33 ust.1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365) oraz art. 21 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Stanowisko Sądu I instancji co dopuszczalności podjęcia omawianego rozstrzygnięcia jednocześnie na podstawie obu tych przepisów jest niespójne, co trafnie zaakcentowano w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. WSA w Gorzowie Wlkp. z jednej strony wskazał, że art. 33 ust.1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie o Służbie Celnej, w tym jej art. 21 ust.1, natomiast dalej stwierdził, że nie można wykluczyć, że w stanach faktycznych objętych wyłączeniami, o których mowa w art. 33 ust.1 zd. 2 ustawy z dnia 20 marca 2002 r., odpowiednie zastosowanie będzie miał również przepis o charakterze ogólnym tj. art.21 ust.1 i ust.2 ustawy o Służbie Celnej. Ta ostatnia uwaga nie tylko, że pozbawiona jest jurydycznej argumentacji, to jest błędna. Pierwszy z tych przepisów nie zawiera bowiem takiego odesłania. Ponadto każda z omawianych norm reguluje odrębne instytucje prawne, odnoszące się do zupełnie innej sytuacji faktycznej. Przepis art. 21 ust.1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że w razie reorganizacji urzędu, funkcjonariusza celnego można przenieść na inne stanowisko równorzędne lub niższe stanowisko w tym urzędzie, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że norma ta odnosi się tylko do przypadków reorganizacji urzędu. Definicję "urzędu" zawiera zaś art. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, stanowiąc, że "urzędem" w rozumieniu tej ustawy jest izba celna wraz z podległymi jednostkami. Przepis art. 21 ust.1 dotyczy więc reorganizacji jednostkowej izby celnej, czyli odnosi się do sytuacji, gdy w utworzonej już izbie następują określone zmiany organizacyjne. Nie ma on zaś zastosowania do przekształceń dotyczących całej Służby Celnej, gdyż te zostały uregulowane odrębną ustawą. Ma to istotne znaczenie, skoro z dniem 1 maja 2002 r. nastąpiły przekształcenia w całej administracji celnej polegające na utworzeniu dopiero z tą datą izb celnych. Natomiast żadna reorganizacja nowo utworzonej Izby Celnej w R. nie miała miejsca. Drugi z przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] maja 2002 r., stanowiący zasadniczą podstawę tego rozstrzygnięcia, tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r., stanowił, że pracownicy i funkcjonariusze celni, pełniący służbę w dotychczasowych urzędach utworzonych na podstawie art. 284 § 3 Kodeksu celnego, stają się odpowiednio pracownikami lub funkcjonariuszami izb celnych, z tym że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dyrektor izby celnej określi miejsce pełnienia służby lub pracy w izbie celnej lub urzędzie celnym. W zakresie dotyczącym stosunku służbowego lub pracy stosuje się dotychczasowe warunki, z wyłączeniem sytuacji, gdy w tworzonej izbie celnej lub urzędzie celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu. Przepis ten jest niewątpliwie przepisem szczególnym, regulującym kwestie obsady stanowisk w okresie przejściowym związanym z przekształceniami w administracji celnej. Dlatego musi być on interpretowany w sposób ścisły. W żadnym wypadku nie jest dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca i przyjmowanie, iż może być on wykorzystywany do swoistej weryfikacji funkcjonariuszy celnych. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy do określenia skarżącej innego miejsca pełnienia służby, bez zachowania wszystkich dotychczasowych warunków. Taka możliwość istniałaby wyłącznie wówczas, gdyby w tworzonej Izbie Celnej w R. nie było wolnego stanowiska odpowiadającego stanowisku dotychczas zajmowanemu przez A. A. Tymczasem organ w żaden sposób nie wykazał, by w sprawie ta przesłanka została spełniona, co więcej nawet na taką okoliczność nie powołał się w decyzji z dnia 8 maja 2002 r. Dowodzić to może, że omawiane rozstrzygnięcie zostało wydane wbrew oczywistemu nakazowi zawartemu w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. Przepis ten w przypadkach przewidzianych w nim przekształceń administracji celnej nakazuje bowiem zachowanie funkcjonariuszowi wszystkich dotychczasowych warunków, a odstępstwo od tej zasady dopuszcza wyłącznie w razie braków odpowiednich wolnych stanowisk. W tej sytuacji niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, który dostrzegając powyższe uchybienia, uznał jednak, że organ wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i trafnie przyjął, że decyzja z dnia [...] maja 2002 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, a tym samym odmowa stwierdzenia jej nieważności była w pełni uzasadniona. Nie zasługuje na aprobatę także przekonanie Sądu, iż chociaż że w sprawie nie wiadomo czy w dniu 1 maja 2002 r. istniała możliwość określenia skarżącej stanowiska odpowiadającego dotychczas przez nią zajmowanemu oraz mimo że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, jakie dokładnie przesłanki legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia, to jednak okoliczności te w postępowaniu nadzorczym nie mają istotnego znaczenia. Mogły być weryfikowane jedynie w trybie zwykłym, a z takich możliwości A. A. sama zrezygnowała. Tymczasem sam fakt, że strona nie skorzystała ze zwykłych środków odwoławczych - jeżeli zachodzą kwalifikowane wady prawne - w cale nie pozbawia tej strony możliwości poddania kwestionowanej decyzji kontroli w trybie nadzorczym, o którym mowa w art.156 § 1 k.p.a. Z powyższych względów podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok został wydany z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. art. 141 § 4, art.,151 i art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Gorzowie Wlkp. zobowiązany będzie dokonać kontroli działalności organu administracji publicznej, tak pod względem stosowania przepisów postępowania, jak i norm materialnoprawnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.