VI SA/Wa 2592/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Gospodarki, utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego w stosunku do Z. Spółka jawna z siedzibą w O. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. Z. Spółka jawna z siedzibą w O. (zwany dalej spółką), powołując się na art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasad postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343, dalej zwanej Ustawą o zapasach), wystąpił do Ministra Gospodarki o zwolnienie z obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na okres osiągnięcia przywozu gazu ziemnego w ilości 50 mln m3. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że spółka ubiega się u Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej zwanego Prezesem URE) o koncesję na import gazu oraz na obrót paliwami gazowymi, a powodem tego są problemy z uzyskaniem tego paliwa od monopolisty, jakim jest P. S.A. Spółka rozpocznie działalność w zakresie importu gazu po otrzymaniu koncesji i zawarciu stosownych umów transportowych. Spółka prowadzi działania zmierzające do wybudowania własnego magazynu gazu, jednakże nie nastąpi to wcześniej niż w 2009 r. W toku postępowania dotyczącego zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów gazu Minister Gospodarki wezwał spółkę do wyjaśnienia, czy wykonuje działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub przywozu gazu, bowiem wniosek o zwolnienie może złożyć podmiot, który sprowadza gaz ziemny z zagranicy. Spółka oświadczyła, iż nie rozpoczęła jeszcze działalności w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i dopiero planuje rozpoczęcie takiej działalności oraz prowadzi przygotowania do budowy magazynu gazu. Spółka wyjaśniła, że musi posiadać koncesję, aby sprowadzać gaz z zagranicy. Aby uzyskać koncesję musi mieć magazyn gazu albo, jeżeli import jest na niewielką skalę, może uzyskać zwolnienie z obowiązku utrzymywania zapasów, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach. Z akt sprawy wynika, że równolegle do sprawy niniejszej (o zwolnienie z obowiązku utrzymywania zapasów) toczyło się przed prezesem URE, prowadzone z wniosku spółki, postępowanie koncesyjne (o udzielenie koncescji na obrót gazem ziemnym z zagranicą). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezes URE, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia spółce koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą z uwagi na toczące się przed Ministrem Gospodarki postępowanie administracyjne w sprawie czasowego zwolnienia spółki z obowiązku utrzymywania zapasów gazu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], Minister Gospodarki powołując się na art. 105 § 1 kpa w związku z art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu gazem wymaga uzyskania koncesji. Koncesję taką wydaje Prezes URE podmiotowi, który posiada własne pojemności magazynowe lub zawarł umowę przedwstępną o świadczenie usługi magazynowania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Koncesja może być udzielona wnioskodawcy, który ma możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności, w tym magazynowania zapasów. Spółka nie jest podmiotem uprawnionym do żądania zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, gdyż nie został zrealizowany stan faktyczny opisany w hipotezie art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Prezes URE podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącej koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą, z uwagi na umorzenie przez Ministra Gospodarki postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Minister Gospodarki w toku ponownego rozpoznawania sprawy (zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów) pismem z dnia [...] lutego 2008 r. przypomniał Prezesowi URE, iż wniosek o udzielenie koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą powinien zawierać jedynie prognozowany sposób utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, a więc powinna być w nim zawarta wstępna informacja o zamiarze wynajęcia pojemności magazynowych lub o planach budowy własnego magazynu. W momencie występowania z wnioskiem o koncesję nie jest jeszcze ustalona wysokość zapasów obowiązkowych gazu ziemnego a dopiero w momencie, gdy znana jest już wysokość zapasów obowiązkowych można ocenić, czy są to zapasy nieistotne dla bezpieczeństwa paliwowego RP i dopiero wtedy, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, Minister Gospodarki udziela zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Niezasadne jest więc uzależnianie udzielenia koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą od decyzji wydanej na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach. Nie można obligować przedsiębiorcy do przedstawienia przy ubieganiu się o koncesję dokumentów, które można uzyskać dopiero po podjęciu działalności nią objętej, a takowych domagał się Prezes URE. Uprawnione jest jedynie żądanie przedstawienia informacji i wyjaśnień przedsiębiorcy w tym zakresie. W przeciwnym razie skarżąca jest w "pułapce" – nie może uzyskać koncesji, bo nie uzyskała zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów, a zwolnienia nie uzyska, bo nie ma koncesji i nie może wykonywać działalności. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezes URE odmówił spółce udzielenia koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą, a spółka skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. umarzającą postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że spółka nie uzyskała koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą oraz nie dokonała przywozu gazu ziemnego z zagranicy i jego sprzedaży. W takiej sytuacji nie została zrealizowana jedna z przesłanek zawartych w art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach upoważniająca organ do zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Ustawa o zapasach wprowadza w art. 24 ust. 1 obowiązek utrzymywania obowiązkowych zapasów gazu ziemnego przez przedsiębiorstwa energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmioty dokonujące przewozu gazu ziemnego. Zgodnie z ustalonym przez Ministra Gospodarki stanem faktycznym skarżąca nie wykonuje działalności, o której mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach, a jedynie planuje ją wykonywać. Nie dokonała przywozu gazu ziemnego z zagranicy, nie posiada więc żadnych odbiorców. Skarżąca nie dokonała importu gazu ziemnego, nie przekroczyła progów ilościowych opisanych w art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach. Ponieważ nie spełniła powyższych warunków można było wskazać jedynie na istnienie po jej stronie interesu faktycznego, tzn. zainteresowania uzyskaniem zwolnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach. Tymczasem przesłanką zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów jest faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub faktyczne dokonywanie przywozu gazu ziemnego. Organ zobligowany był do umorzenia postępowania administracyjnego ponieważ nie zaistniał przedmiot tego postępowania i stało się ono bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła spółka. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako całkowicie bezzasadnej. Zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 35, 105, 106 kpa oraz naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że Minister Gospodarki wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Spółka podniosła, że organ wskazał w decyzji, iż warunkiem niezbędnym do uzyskania wnioskowanego zwolnienia z obowiązku gromadzenia zapasów byłoby dokonanie przez nią przywozu gazu ziemnego z zagranicy. Nie jest to możliwe bez wcześniejszego uzyskania koncesji. Z kolei do uzyskania koncesji konieczne jest posiadanie magazynu lub uzyskanie zwolnienia z obowiązku gromadzenia zapasów. Organ prowadził postępowanie przez półtora roku, czym naruszył art. 8 i 35 kpa. Działania organu nie uwzględniają słusznego interesu spółki, czym został naruszony art. 7 kpa. Ponadto brak było przesłanek do umorzenia postępowania, co narusza art. 105 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i dodał, że art.106 kpa nie miał w sprawie zastosowania, bowiem Minister nie zwracał się do innego organu o zajęcie stanowiska, a naruszenie art. 10 i 35 kpa nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie organu nie istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż nie istniał przedmiot postępowania. Podstawą udzielenia zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów gazu ziemnego w trybie art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach jest fizyczne dokonanie przywozu gazu, a nie uzyskanie koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana w taki sposób skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. – nie naruszają prawa. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 24 ust.1 ustawy o zapasach obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym wykonującym działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub na podmiocie dokonującym przywozu gazu ziemnego. Ponieważ, zgodnie z art. 32 ust.1 p.4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. nr 89 z 2006 r. poz. 625), wykonywanie obrotu paliwami i energią wymaga koncesji uznać należy, że obowiązek, o którym mowa spoczywa na podmiotach, które już koncesję mają i na podstawie tej koncesji dokonują obrotu. Zatem przed uzyskaniem koncesji przedsiębiorstwo nie może legalnie wykonywać działalności obrotu gazem ziemnym z zagranicą, a co za tym idzie nie spoczywa na nim obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych. Z kolei art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach przewiduje możliwość zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Jest oczywiste, że zwolnienie z obowiązku może być zastosowane tylko do tego podmiotu, na którym obowiązek ten ciąży. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 24 ust.1 ustawy o zapasach, obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych spoczywa tylko na przedsiębiorstwach energetycznych wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub na podmiotach dokonujących przywozu gazu ziemnego (czyli mających koncesję na tę działalność). Aby uniknąć jakiejkolwiek wątpliwości, kto może ubiegać się o zwolnienie z obowiązku, art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach jednoznacznie stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego mogą być zwolnione z obowiązku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach (utrzymywania obowiązkowych zapasów gazu ziemnego) jeżeli liczba ich odbiorców nie jest większa niż 100 tys i przywóz gazu ziemnego nie przekracza w ciągu roku 50 mln m3. Przy takim brzmieniu przepisów prawa nie ma wątpliwości, że o zwolnienie nie może skutecznie ubiegać się podmiot, który jeszcze nie jest przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub podmiotem dokonującym przywozu gazu ziemnego. Na takim podmiocie w ogóle nie spoczywa jeszcze żaden obowiązek, z którego organ mógłby go zwolnić, zatem wniosek w tym przedmiocie nie jest merytorycznie nieuzasadniony, tylko jest w ogóle bezprzedmiotowy. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że jest niesporne iż wnioskująca spółka nie posiadała koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą i nie wykonywała działalności gospodarczej w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą ani też nie dokonywała przywozu gazu ziemnego. W tym stanie rzeczy na spółce nie spoczywał obowiązek przechowywania zapasów, z którego to obowiązku organ mógłby ją zwolnić. W takiej sytuacji organ trafnie nie odmówił zwolnienia z obowiązku, bowiem obowiązek na spółce nie spoczywał, tylko umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku, jako bezprzedmiotowe, z powodu braku obowiązku (nie było z czego zwalniać). W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki było zgodne zarówno z przepisami prawa materialnego, tj. z art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zapasach, jak i prawa procesowego tj. z art. 105 kpa. Rację ma skarżąca spółka, że naruszone zostały rażąco przepisy kpa dotyczące terminów rozpoznania sprawy, jednak okoliczność ta, choć wysoce naganna, nie ma żadnego wpływu na treść decyzji i nie może wpływać na rozstrzygnięcie sądowe, bowiem Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 p.1 lit. c p.p.s.a. uchyla zaskarżoną decyzję tylko z powodu takich naruszeń prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, zaś w tej sprawie przewlekłość postępowania nie zaważyła na jego wyniku. Na marginesie wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej spółki nie jest tak, że przepisy prawne powodują powstanie sytuacji bez wyjścia. Wyjście z sytuacji przewiduje cytowane wyżej Prawo energetyczne, które jako warunek uzyskania koncesji przewiduje posiadanie własnych pojemności magazynowych lub zawarcie umowy przedwstępnej o świadczenie usług magazynowych przez przedsiębiorstwo, które takie powierzchnie magazynowe posiada. Prawidłowe stosowanie tych przepisów przez Prezesa URE daje możliwość udzielenia koncesji przedsiębiorstwu, które nie posiadania własnych powierzchni magazynowych, bowiem warunkiem uzyskania koncesji jest przedstawienie Prezesowi URE realnych możliwości dysponowania powierzchniami magazynowymi w przyszłości, a nie wyłącznie posiadanie własnych powierzchni magazynowych w chwili składania wniosku. Zagadnienie to pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, która dotyczy jedynie zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych ciążącego na koncesjonariuszu. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i działając na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.