I GSK 382/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt V SAB/Wa 21/08 w sprawie ze skargi "S.-P. P.K.-P." Spółki z o.o. w W. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w przedmiocie wykonania wyroku w sprawie dotyczącej określenia kwoty długu celnego postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zasądzić od "S.-P. P.K.-P." Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt V SAB/Wa 21/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę "S.-P.P.K.-P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. i wymierzył temu organowi grzywnę w wysokości 1000 zł oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz skarżącej spółki kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, że pismem z dnia 15 października 2008 r. (wniesionym w dniu 20 października 2008 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przesłanym następnie przez Sąd do Dyrektora Izby Celnej w W., gdzie wpłynęło w dniu 29 października 2008 r.) "S.-P.P.K.-P." Sp. z o.o. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w sprawach o nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skarżąca stwierdziła, że Dyrektor Izby Celnej był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia odwołania strony z listopada 2005 r. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego II w W., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym m.in. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1308/06 uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu celnego II instancji. Skarżąca spółka wskazała, że Dyrektor Izby Celnej w W. pismem z dnia 31 stycznia 2008 r. poinformował stronę o niedotrzymaniu terminu rozpoznania odwołań, a następnie pismem z dnia 20 lutego 2008 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania celnego w rozpoznawanych sprawach i zgodnie z art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy. Jednakże w dniu 30 maja 2008 r. Dyrektor Izby Celnej wydał postanowienie o terminie zakończenia sprawy, wskazując w decyzji termin zakończenia na dzień 31 października 2008 r., a w uzasadnieniu na dzień 30 września 2008 r. Po otrzymaniu tego postanowienia skarżąca pismem z dnia 1 lipca 2008 r. wezwała Dyrektora Izby Celnej w W. do rozpoznania sprawy w terminie do dnia 30 lipca 2008 r. Pismo to organ orzekający otrzymał w dniu 8 lipca 2008 r. Wobec niezałatwienia sprawy strona złożyła skargę na bezczynność, wnosząc o wyznaczenie organowi przez Sąd ostatecznego terminu załatwienia spraw w czasie 14 dni od orzeczenia Sądu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 5 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o ukaranie Dyrektora Izby Celnej w W. grzywną, pozostawiając jej wysokość do uznania Sądu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie strona spełniła wymóg formalny do wniesienia skargi na bezczynność, bowiem pismem z dnia 1 lipca 2008 r. zażądała od Dyrektora Izby Celnej rozpatrzenia odwołania spółki od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego II w W., co stanowiło wezwanie do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylającego poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu celnego II instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 28 listopada 2008 r. Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję wykonującą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1308/06, jednakże okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do oddalenia skargi (wniesionej ostatecznie w dniu 29 października 2008 r.), skoro zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., wymierzył Dyrektorowi Izby Celnej w W. grzywnę w kwocie 1000 zł, to jest w wysokości, która mieści się w zakresie wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Celnej w W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie umorzenie postępowania, a także orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - naruszeniu art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ pozostawał w bezczynności w okresie od dnia otrzymania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt V SA/Wa 1308/06, to jest od dnia 19 grudnia 2007 r., do dnia wpływu skargi na bezczynność, - naruszeniu art. 54 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a.: a) poprzez ich błędną wykładnię i wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy żądanie wymierzenia grzywny winno stanowić skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i być wniesione za pośrednictwem organu, którego dotyczy, b) poprzez uwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny złożonego na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. pomimo, że w niniejszej sprawie w skardze z dnia 15 października 2008 r. na bezczynność organu skarżąca wnioskowała wyłącznie o wyznaczenie przez Sąd terminu ostatecznego załatwienia sprawy, natomiast w dniu rozpatrywania skargi na skutek wcześniejszego wykonania wyroku organ nie pozostawał w bezczynności, - naruszenie art. 154 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego, - naruszenie art. 140 Ordynacji podatkowej w związku z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie przez stronę ponaglenia do organu przed upływem terminu wyznaczonego zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z powyższego przepisu jest skuteczne i nakłada na organ obowiązek niezwłocznego zakończenia postępowania w terminie żądanym przez stronę (to jest przed upływem terminu wyznaczonego) oraz że skarga na bezczynność wniesiona przed upływem wyznaczonego terminu rodzi skutki wynikające z art. 154 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji stwierdził, że wprawdzie w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminowi załatwienia sprawy administracyjnej określonemu w art. 139 Ordynacji podatkowej, jednakże w art. 140 tej ustawy dopuszczono możliwość przedłużenia postępowania po uprzednim poinformowaniu strony o uchybieniu terminowi i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 140 Ordynacji podatkowej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem przez niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie należy rozumieć opieszałość przy dotrzymaniu wszelkich terminów, zarówno ustawowych, jak i wyznaczonych w trybie art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że żądanie wymierzenia grzywny winno mieć postać skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i być wniesione za pośrednictwem organu, którego dotyczy. W przedmiotowej skardze na bezczynność strona nie zawarła żądania wymierzenia organowi grzywny, lecz wniosek taki złożyła dopiero na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 5 marca 2009 r. W tej sytuacji żądanie wymierzenia organowi grzywny zostało zgłoszone w czasie, gdy organ ten nie pozostawał w bezczynności, skoro wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1308/06, wydając w dniu 28 listopada 2008 r. decyzję ostateczną kończącą postępowanie. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). "S.-P.P.K.-P." Sp. z o.o. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dyrektor Izby Celnej w W., w ramach zarzutu naruszenia art. 54 w związku z art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a., prezentuje stanowisko, że w sytuacji, gdy wniesiono skargę na bezczynność organu z wnioskiem o wyznaczenie terminu do ostatecznego załatwienia sprawy, a wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. złożono na rozprawie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (ustnie do protokołu), nie można przyjąć, by skarga o wymierzenie organowi grzywny została wniesiona w sposób umożliwiający jej uwzględnienie. Uznanie tego poglądu za słuszny czyniłoby zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów, których istota sprowadza się do kwestionowania oceny, że organ był bezczynny, w szczególności w chwili złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jeśli bowiem w chwili orzekania nie została skutecznie wniesiona skarga, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., to nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny niezależnie od tego czy był bezczynny, czy nie. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje stronom postępowań administracyjnych, w tym podatkowych i celnych, różne środki służące ochronie ich praw w przypadku bezczynności organów administracji publicznej. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). Inny środek ustawodawca przewidział w art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. w szczególnej sytuacji bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W takim przypadku stronie przysługuje skarga o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Żaden jednak przepis prawa nie wyłącza możliwości wniesienia w okolicznościach opisanych w art. 154 § 1 p.p.s.a. skargi na bezczynność organu na zasadach ogólnych, uwzględnienie której polega na wydaniu orzeczenia o treści opisanej w art. 149 p.p.s.a. Wobec tego, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, stronie zarzucającej organowi bezczynność przysługuje wybór środka, to jest skargi na bezczynność na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a.) lub skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 r., str. 327 – 328 i przytoczoną tam literaturę). Elementem wskazującym na to, jakiego wyboru strona dokonała jest sformułowanie odpowiedniego żądania, gdyż właśnie określenie oczekiwanego rozstrzygnięcia sądu odróżnia skargę na bezczynność organu na zasadach ogólnych od skargi o wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie "S.-P.P.K.-P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie domagała się "wyznaczenia ostatecznego terminu załatwienia powyższych spraw w czasie 14 dni od orzeczenia Sądu" co odpowiadało żądaniu wydania orzeczenia o jakim mowa w art. 149 p.p.s.a. Strona w skardze nie zawarła wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Wobec tych okoliczności nie można było traktować pisma jako skargi opisanej w art. 154 § 1 p.p.s.a. Złożony na rozprawie wniosek o nałożenie grzywny nie stanowił dopuszczalnego uzupełnienia czy zmiany wniosków procesowych (jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w miejsce wniosku o uchylenie decyzji) lecz odpowiadał wyborowi innego rodzaju skargi, to jest skargi o wymierzenie grzywny zamiast skargi na bezczynność organu na zasadach ogólnych. Brak podstaw do przyjęcia, by składając ustnie do protokołu wniosek o wymierzenie grzywny strona skutecznie wniosła nową skargę, jeśli zważyć, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszczają możliwości ustnego złożenia skargi do protokołu posiedzenia sądu, a z regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. wynika, że w stosunku do skargi obowiązuje zasada pisemności. Poza tym, jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, zgodnie z art. 54 § 1 - § 3 p.p.s.a. skargę wnosi się za pośrednictwem organu administracji publicznej, który jest obowiązany i uprawniony do złożenia odpowiedzi na skargę i rozważenia podjęcia działań w trybie autokontroli. Nie było także możliwości przyjęcia, że skarga na bezczynność organu na zasadach ogólnych została skutecznie przekształcona w skargę o wymierzenie organowi grzywny. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszcza możliwości przekształceń przedmiotowych skarg w toku postępowania przed sądem administracyjnym (na przykład ze skargi na bezczynność organu w skargę na decyzję wydaną w trybie autokontroli). Materia trybu wnoszenia skarg i ich rozpoznawania uregulowana jest w tej ustawie wyczerpująco. Opisany wymóg wniesienia skargi za pośrednictwem organu i rola organu, którego działania lub bezczynności dotyczy skarga, w fazie postępowania sądowoadministracyjnego poprzedzającej wpływ skargi do sądu, stwarzają sytuację, w której wyłączona jest zmiana przedmiotowa z pominięciem obowiązków i uprawnień organów administracji publicznej. Opisane na wstępie stanowisko Dyrektora Izby Celnej w W. co do braku skutecznie wniesionej skargi o wymierzenie organowi grzywny jest z wymienionych powodów słuszne i jest wystarczającym powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jego dalszą konsekwencją jest konieczność rozważenia, czy skarga na bezczynność organu wniesiona na zasadach ogólnych była dopuszczalna mimo braku zarzutów w tym zakresie (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W przypadku bezczynności organu podatkowego lub celnego stronie przysługuje ponaglenie. Zgodnie z art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do: 1) organu podatkowego wyższego stopnia; 2) ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Organ podatkowy wymieniony w § 1, uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej). Ponaglenie stanowi specyficzny środek zaskarżenia, wykorzystanie którego - polegające nie tylko na wniesieniu go przez stronę, ale również na rozpatrzeniu przez właściwy organ lub upływie 30 dni od wniesienia do tego organu - jest warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu podatkowego lub celnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 588/05, LEX nr 193106). W niniejszej sprawie "S.-P.P.K.-P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Dyrektora Izby Celnej w W. pismo z dnia 1 lipca 2008 r., które odpowiadało ponagleniu, gdyż zawierało żądanie rozpatrzenia sprawy w określonym terminie. Ponaglenie nie wpłynęło do właściwego organu, to jest Ministra Finansów ani skutkiem wniesienia przez stronę, ani przekazania przez Dyrektora Izby Celnej w W. Wobec tego nie został wyczerpany środek zaskarżenia opisany w art. 141 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji skarga na bezczynność organu była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu stanowi wymienioną w art. 189 p.p.s.a. przyczynę uchylenia zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skargi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od skarżącej spółki na rzecz organu administracji kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną, brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (240 zł).