II SA/Wr 499/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Julia Szczygielska WSA Andrzej Cisek (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. K.-J. i W. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonania robót budowlanych oddala skargę. Starosta L. decyzją z dnia [...] (Nr[...]) wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj.Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z póź. zm.) oraz art. 104 KPA wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na montażu masztu wiatraka prądotwórczego w miejscowości C., gmina L., na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, że obiekt objęty wnioskiem nie został przez ustawodawcę wymieniony w katalogu robót korzystających z dobrodziejstwa zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Mając zatem na uwadze treść przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane uznał, iż inwestor mający zamiar montażu masztu wiatraka prądotwórczego jest zobligowany do uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w dniu [... ] złożyli Państwo A. K.-J. i W. J., którzy nie zgodzili się ze stanowiskiem Starosty L. zawartym w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podnieśli argument, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego części budowlane urządzeń technicznych jak elektrownie wiatrowe stanowią budowle wymagające pozwolenia na budowę, natomiast wnioskowany do montażu maszt nie posiada fundamentów, zatem montaż takiego obiektu w ocenie stron, nie wymaga pozwolenia na budowę. Odwołujący się ponadto uznali, iż ze względu na ma małe rozmiary obiekt powinien zostać uznany za obiekt małej architektury stosownie do postanowień art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu powyższego odwołania Państwo J. zwrócili również uwagę na aspekt ekologiczny wnioskowanego obiektu i potrzebę poparcia inicjatywy wykorzystywania odnawialnych źródeł energii. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] (Nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, w związku z art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W głównych motywach uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że art. 29 wyżej powoływanej ustawy wprowadził zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że nie można stosować wykładni rozszerzającej przy kwalifikowaniu określonych obiektów i robót budowlanych jako tych, które są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlegają jedynie zgłoszeniu. Wojewoda D. uznał, iż wbrew przekonaniu strony, wnioskowany przez nich obiekt nie został ujęty przez ustawodawcę w katalogu obiektów podlegających jedynie zgłoszeniu, określonym w przepisie art. 29 ustawy, a zatem inwestor został zobligowany do uzyskania stosownego pozwolenia. Organ odwoławczy nie podzielił również przekonania stron, że zamierzona przez nich inwestycja, ze względu na niewielkie rozmiary, może być zaliczona do obiektów małej architektury, które to są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda D. uznał bowiem, iż zakwalifikowanie danego obiektu do określonego rodzaju, nie jest uzależnione od jego rozmiarów. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Państwo A. K.-J. i W. J. zaskarżyli decyzję drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się wyeliminowania z obiegu prawnego zarówno decyzji pierwszej, jak i drugiej instancji. Zażądali także zakwalifikowania wnioskowanej przez nich inwestycji do obiektów małej architektury, wolnostojących urządzeń reklamowych oraz przyłączy elektroenergetycznych, które to korzystają z dobrodziejstwa zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący na uzasadnienie swojego stanowiska przywołali także liczne publikacje zamieszczone w prasie i na stronach internetowych, z których wynika iż montaż masztu wiatraka prądotwórczego niezwiązanego trwale z podłożem, którego wysokość nie przekracza 30m – nie wymaga pozwolenia na budowę. Strona skarżąca podniosła ponadto argument, że w innych rejonach kraju istnieje możliwość montażu wiatraków prądotwórczych zamocowanych za pomocą odciągów bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. W szczególności podkreślono, że organ orzekający w sprawie związany jest z obowiązującymi przepisami prawa. Nie może więc swoich rozstrzygnięć opierać na publikacjach prasowych lub internetowych. Wydając decyzję w sprawie jest on zobligowany do oceny stanu faktycznego na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn, zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być kwestionowane i z tego też względu skarga nie może być uwzględniona. Rozpatrując przedmiotową skargę sąd miał na względzie fakt, że zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29. Przepis art. 29 ustawy – Prawo budowlane wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja, co prawda nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie art. 30 ust. 6 pkt 1 powoływanej ustawy stanowi, że właściwy organ wniesie sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpatrując powyższą skargę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań należy uznać, iż zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. W kontekście powyższych uregulowań normatywnych inwestor, który chce realizować określone roboty i obiekty budowlane, a który twierdzi, że nie wymagają one pozwolenia na budowę musi wykazać, iż planowane roboty mieszczą się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie. W rozpatrywanej sprawie koronnym argumentem przemawiającym w ocenie skarżących przeciwko konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wiatraka prądotwórczego jest fakt, iż będzie on montowany na 10-metrowym maszcie, który nie jest zakotwiczony w ziemi a jedynie przymocowany doń za pomocą odciągów. Zważyć należy, iż ustawodawca tworząc katalog robót i obiektów budowlanych podlegających zgłoszeniu nie tworzy odrębnej kategorii obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę tylko na tej podstawie, iż nie są one w sposób trwały połączone z gruntem. A więc sam fakt braku trwałego związania z gruntem danego obiektu budowlanego nie jest wystarczającą przesłanką do zwolnienia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisku takiemu dał wyraz także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 października 2004 r. , podkreślając, że fakt trwałego związania obiektu z gruntem bądź brak takiego trwałego połączenia obiektu z gruntem nie przesądza o tym, czy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie (sygn. akt IV SA 1535/03, Lex nr 160751). Skarżąca, kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazywała na możliwość kwalifikowania planowanego przedsięwzięcia w kategoriach "obiektu małej architektury" lub wolnostojących urządzeń reklamowych czy też przyłączy elektroenergetycznych. Powyższa argumentacja nie może zostać podzielona przez sąd, definicję legalną "obiektu małej architektury" zawarto w przepisie art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Stanowi on, że przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b)posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c)użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przytoczona definicja legalna zawiera co prawda jedynie przykładowe wyliczenie owych obiektów zaliczonych do kategorii obiektów małej architektury, ale akcentuje ich niewielkie rozmiary oraz swoiste przeznaczenie, a to: kult religijny, obiekty architektury ogrodowej czy w końcu obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. W żadnej z wymienionych przez ustawodawcę kategorii obiektów zaliczanych do małej architektury przedmiotowy wiatrak prądotwórczy się nie mieści, będąc przecież w istocie małą elektrownią wiatrową. Także rozmiary tegoż urządzenia (wysokość masztu do 10 m oraz średnica wiatraka 3,7 m) nie mogą być w żadnej mierze uznane za niewielkie. Zważyć ponadto należy, iż ustawodawca w powoływanym przepisie art. 3 Prawa budowlanego dokonuje podziału obiektów budowlanych na 3 rozłączne kategorie: a) budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekty małej architektury. Z kolei definiując pojęcie budowli wskazuje, że należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Skoro więc ustawodawca, wśród przykładowo wyliczonych urządzeń zaliczanych do kategorii budowli wymienia części budowlane elektrowni wiatrowych to elektrownie takie nie mogą być tym samym uznane za obiekty małej architektury. Nie może również wskazywany obiekt uznany za przyłącze energetyczne, ze względu na swą funkcję. Zadaniem tegoż urządzenia energetycznego jest wytwarzanie energii elektrycznej, która poprzez stosowne przyłącza będzie dostarczana odbiorcom. Również z powodów funkcjonalnych w żadnej również mierze wspomniane urządzenie techniczne nie może być uznane za wolnostojący nośnik reklamowy, Urządzenie to, jak to zresztą wskazują sami skarżący w zgłoszeniu skierowanym do organu I instancji, służyć ma do wytwarzania energii elektrycznej o napięciu stałym i mocy nominalnej 2000 W, a nie służyć celom reklamowym. Sąd podziela również stanowisko organów rozstrzygających, że organy administracji publicznej są związane obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą swoich rozstrzygnięć opierać na publikacjach prasowych lub internetowych. Także najsłuszniejsze nawet postulaty natury ekologicznej nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia, o ile nie mają one swego odbicia w obowiązujących przepisach prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę