II OSK 968/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1998/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 100 (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1998/08, w sprawie ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w G. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w części dotyczącej ustalenia wysokości opłat w takim zakresie, który odnosi się do kotłowni Zakładu Mleczarskiego w Z., stwierdził, że zaskarżona decyzja w tej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w G. kwotę 786 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...] Marszałek Województwa M. wymierzył dla Rolniczej Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" opłatę podwyższoną za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za pierwszy kwartał 2005 r. w kwocie 37.371,88 zł oraz zobowiązał do wpłaty części niewniesionej należnej opłaty w wysokości 4.629,46 zł wraz z odsetkami. Odwołanie od powyższej decyzji Marszałka Województwa M. złożyła Spółdzielnia Mleczarska "[...]", zarzucając jej: 1) "naruszenie (...) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), dalej ustawa o ochronie środowiska, oraz art. 53 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 104 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i orzeczenie o obowiązku uiszczenia opłaty wraz z odsetkami za korzystanie ze środowiska"; 2) "naruszenie art. 86b ust. 9 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) – poprzez niewłaściwe zastosowanie i podwyższenie opłaty o 500% przy błędnym ustaleniu przez Organ braku przedstawienia pozwolenia na emisję gazów i pyłów z proszkowni mleka i serwatki w okolicznościach: a) faktycznego kompletnego braku emisji gazów przez urządzenia proszkowni (proces technologiczny wykorzystuje ciepło pary wodnej w obiegu zamkniętym – jak kaloryfery – którego źródłem powstania są kotły węglowe objęte już decyzjami Marszałka w tej sprawie), b) braku obowiązku dla Spółdzielni występowania o pozwolenie na emisję gazów (ze względu na brak gazów przy suszeniu mleka i serwatki) a ilość i rodzaj pyłów serwatki i mleka (produkty naturalne) nie wymaga uzyskiwania zezwolenia o czym stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (...), co jest także potwierdzone decyzją Starosty Z. z [...] 05.2007 r. znak: [...], c) nie uwzględnia tego, że mimo braku obowiązku – zgłoszenie zostało jednak dokonane Staroście w Z. przed wydaniem decyzji Marszałka w sprawie, bowiem proszkownia wymaga jedynie zgłoszenia (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (...)) i winno zostać uwzględnione na dzień wydania decyzji; przy tym na uwagę zasługuje okoliczność, że zarówno mleko jak i serwatka powstająca z mleka są produktami naturalnymi i nie wchodzą w żadne reakcje chemiczne z atmosferą i ulegają wyjątkowo szybkiej biodegradacji (...); ilość substancji emitowanych do troposfery jest określona operatem dotyczącym emisji z proszkowni, na podstawie którego została wydana decyzja Starosty Z."; 3) "błąd logiczny w zakresie ustaleń faktycznych (...) – co miało wpływ na błędnie wydaną decyzję – w zakresie takim, iż "w Z. znajduje się kotłownia z 3 kotłami o mocy 2,9 MW każdy" i dalsze liczenie przez Organ emisji oddzielnie dla każdego kotła (...) i sprzeczność związana z naruszeniem przez to wykładni art. 3 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie środowiska poprzez pominięcie faktów, że: trzy kotły w Zwoleniu odprowadzające spaliny do jednego komina to klasyczna "instalacja zespołu stacjonarnych urządzeń" emitujących substancje (...); tak więc jest poza wszelką wątpliwością jako emitor jeden komin; to komin jako emitor wprowadza substancje do powietrza; w okolicznościach ustalenia tylko jednego emitora organ winien był zsumować wartości mocy cieplnych trzech kotłów i dla tak zsumowanej wartości obliczyć emisję szkodliwych substancji; takie wyliczenie z jednego emitora dla pieców do 10 MW (...) daje mniejszą wartość emisji niż podzielone niezasadnie przez organ na trzy emitory"; 4) "błąd w zakresie ustaleń faktycznych (...) w zakresie ustalenia przez organ emisji do atmosfery (...) substancji szkodliwych w okolicznościach całkowitego pominięcia okoliczności ładowania jedynie jednego akumulatora dziennie przez okres jedynie 8 godzin (...), a nadto całkowity brak emisji do troposfery w okolicznościach zapisów art. 3 pkt 26 ustawy o ochronie środowiska oraz kompletne pominięcie okoliczności, że ładowanie akumulatorów odbywa się w pomieszczeniach zamkniętych (pomieszczenia nawet bez okien), które nie są ani "powietrzem" w rozumieniu ustawy ani "troposferą" w zakresie tych przepisów - co winno skutkować brakiem należności za opłaty z tytułu emisji do środowiska (środowiska troposfery) w rozumieniu przepisów ustawy". W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z [...] września 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Marszałka Województwa M. z [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej ustalenia dla Rolniczej Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" wysokości opłaty podwyższonej oraz wysokości nie wniesionej należnej opłaty za wprowadzanie pyłów lub gazów do powietrza za I kwartał 2005 r. i w tym zakresie ustaliło wysokość tych kwot – odpowiednio – na 37.371,24 zł i 4.628,82 zł; w pozostałym natomiast zakresie powołaną decyzję Marszałka Województwa M. organ odwoławczy utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał zasadność odwołania wobec decyzji organu pierwszej instancji co do braku podstaw do naliczenia podwyższonej opłaty w stosunku do akumulatorni, ponieważ ładowanie akumulatorów następuje w pomieszczeniu zamkniętym, nie dochodzi zatem do wprowadzania z niej ewentualnych pyłów lub gazów do powietrza w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), dalej ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zasadnie natomiast zostały ustalone – w ocenie organu odwoławczego – opłaty związane z wprowadzaniem do powietrza pyłów lub gazów z instalacji kotłowni oraz z instalacji proszkowni mleka i serwatki Zakładu Mleczarskiego w Z. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mleczarska "[...]" w G., działając jako następca prawny Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]", w części dotyczącej ustalenia, iż emisja zanieczyszczeń odbywa się za pośrednictwem trzech pieców, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, jakoby każdy z trzech pieców stanowił oddzielną instalację sanitarno-techniczną (emitor), gdy prawidłowa – zdaniem skarżącej – analiza faktów daje podstawę do uznania, iż jedynym emitorem jest komin wspólny dla wszystkich trzech pieców. W skardze zarzucono również naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych i tego samego stanu prawnego, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej błędnego ustalenia, iż skarżąca wprowadza do środowiska zanieczyszczenia za pomocą trzech emitorów, która to okoliczność stanowi podstawę decyzji o podwyższeniu opłaty za emisję substancji szkodliwych, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że piece kotłowni Zakładu Mleczarskiego w Z. podłączone są do jednego komina odprowadzającego spaliny do atmosfery, dlatego stanowią instalację zespołu stacjonarnych urządzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodatkowo stwierdzając, iż w poprzednio wydanej decyzji w postępowaniu odwoławczym nie wyraziło kategorycznego poglądu aby trzy piece w kotłowni Zakładu Mleczarskiego w Z. stanowiły jeden emitor, lecz poprzez użyte w tej decyzji sformułowania nakazało organowi pierwszej instancji dokonanie analizy tej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że decyzja wydana została w zaskarżonej części z naruszeniem art. 273 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 4 i pkt 6 lit. a/ i b/ ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zgodnie bowiem z art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. W Zakładzie Mleczarskim w Z., w dyspozycji skarżącej pozostają trzy kotły emitujące pyły i gazy do powietrza. Emisja ta odbywa się jednak wspólnym kominem, co oznacza, iż opłata za tę emisję powinna być ustalona, jako za instalację emitującą pyły i gazy do powietrza, nie zaś za każdy kocioł odrębnie. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 lit. a/ i b/ ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, instalacją jest stacjonarne urządzenie techniczne albo zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, których eksploatacja może spowodować emisję. Emisją zaś – według art. 3 pkt 4 powołanej ustawy jest wprowadzane substancji bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, m.in. do powietrza. Sąd I instancji wskazał, że nieprawidłowo uznano w zaskarżonej decyzji, iż kotły nie stanowią instalacji lecz są odrębnymi stacjonarnymi urządzeniami technicznymi. Niezależnie bowiem od intensywności i stopnia wykorzystania poszczególnych kotłów, powstające w nich pyły i gazy ulegają wprowadzeniu do powietrza jednym kominem, przez co kotły te pozostają w zespoleniu tworząc jedną instalację emitującą pyły i gazy do powietrza. Sąd I instancji nie podzielił więc poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji, że każdy z kotłów jest odrębnym źródłem wytwarzającym i emitującym pyły i gazy do powietrza. Jeżeli więc omawiana opłata należna jest z tytułu wprowadzania pyłów lub gazów do powietrza, to jej wysokość powinna być ustalana przez pryzmat sposobu dokonywania tej emisji, jako następującej w rozpatrywanej sprawie jednym kominem, stanowiącym jeden emitor pyłów i gazów do powietrza. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 lit. a/ ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię, polegająca na nieuznaniu, że każdy z trzech odrębnych kotłów, podłączonych do jednego komina, stanowi odrębną instalację w rozumieniu owego przepisu, tj. stacjonarne urządzenie techniczne, emitujące pyły i gazy do powietrza; II. prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6 lit. b/ ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że trzy odrębne kotły, podłączone do jednego komina, stanowią instalację w rozumieniu przywołanego przepisu, tj. zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, emitujący pyły i gazy do powietrza; III. przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. a/ ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), dalej p.p.s.a., w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było częściowe uchylenie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł: – na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2008 r. (sygn. akt [...]), wniesionej przez Spółdzielnię Mleczarską "[...]" z siedzibą w G., jako bezpodstawnej, ewentualnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; – na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie Sądu, zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie było bowiem podstaw aby zaskarżoną decyzję uchylić w części dotyczącej ustalenia wysokości opłat w zakresie, który odnosi się do kotłowni Zakładu Mleczarskiego w Z., gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., nie naruszyło przepisów art. 273 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 4 i pkt 6 lit. a/ i b/ Prawa ochrony środowiska, tak jak to przyjęto w zaskarżanym wyroku. Bezspornym pomiędzy stronami jest, że skarżąca Spółdzielnia Mleczarska "[...]" jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 2 lit. a/ Prawa ochrony środowiska, ponieważ posiada instalację, której eksploatacja powoduje emisję gazów lub pyłów do powietrza. W związku z powyższym skarżąca jest na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zobowiązana do ponoszenia opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, czego nie kwestionuje się również w zaskarżanym wyroku. Problemem spornym w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem I instancji oraz przedmiotem skargi kasacyjnej, jest prawidłowa klasyfikacja instalacji składającej się z trzech pieców kotłowni Zakładu Mleczarskiego w Z., podłączonych do jednego wspólnego komina, odprowadzającego spaliny do powietrza. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd przyjęty przez Sąd I instancji, że przedmiotowa instalacja stanowi "zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie" w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b/ Prawa ochrony środowiska jest błędny. Sam fakt, że spaliny z trzech pieców kotłowni odprowadzane są do powietrza przez wspólny komin, nie może przesądzać o tym, że jest to zespół urządzeń technicznych powiązanych technologicznie. Należy się zgodzić z wyjaśnieniem Ministerstwa Środowiska Departamentu Instrumentów Ochrony Środowiska, dotyczącym instalacji produkcji cukru, zawartym w piśmie z [...] marca 2006 r. ([...]) oraz argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zawartą w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji i w skardze kasacyjnej. Odprowadzanie spalin do powietrza z trzech pieców kotłowni przez wspólny komin, nie stanowi o powiązaniu technologicznym tych urządzeń, bowiem w wyniku spalania w piecach węgla, koksu, czy gazu, nie powstaje żaden produkt finalny. W związku z powyższym instalację eksploatowaną w Zakładzie Mleczarskim w Z., prawidłowo należało zakwalifikować jako trzy stacjonarne urządzenia techniczne, o których mowa w art. 3 pkt 6 lit. a/ Prawa ochrony środowiska tak, jak przyjęło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżanej decyzji. Trafne zatem są zarzuty skargi kasacyjnej, zamieszczone w pkt I i II, podnoszące naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię przepisów art. 3 pkt 6 lit. a/ i b/ Prawa ochrony środowiska. Należy zauważyć, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że wyliczenie należnej opłaty za korzystanie ze środowiska w tej sprawie, nie jest następstwem ustalenia, w drodze pomiarów u wylotu komina, ilości gazów lub pyłów faktycznie wprowadzonych do powietrza, ale stanowi wynik ustaleń, dokonanych przez podmiot korzystający ze środowiska we własnym zakresie oraz ustaleń lub wyników kontroli organów, dokonywanych w oparciu o przekazywane przez skarżącą wykazy zawierające dane o zakresie korzystania ze środowiska (art. 284 ust. 1, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska). Przy obliczaniu należnej opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, uwzględnia się szereg danych technicznych i technologicznych związanych z eksploatacją konkretnej instalacji (wskaźniki emisji substancji ze spalania paliw w celach energetycznych, ilość, rodzaj i parametry spalonego paliwa, moc i wydajność kotłów oraz dane eksploatacyjne dostarczane przez producenta kotłów). Ustalanie wielkości emisji z poszczególnych kotłów tą metodą, nie jest zależne od tego, czy spaliny odprowadzane są wspólnym emiterem (kominem), czy też oddzielnymi. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.