II OSK 1974/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 33/09 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. oznaczonym sygn. akt VII SA/Wa 33/09 oddalił skargę R. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i pawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim, postanowieniem z dnia [...] lutego 2000 r. na podstawie art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zwanej dalej ustawą p.e.a. oraz art. 123 Kpa, podjął zawieszone postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] września 1993 r., wydanego przez Urząd Rejonowy w Warszawie, w sprawie doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z projektem, wzniesionego na posesji przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 15 lipca 1997 r. Urząd Gminy Warszawa-Bielany wystąpił do Urzędu Rejonowego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w administracji, prowadzonego w ww. sprawie, do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy o wznowienia postępowania sądowego w przedmiocie wykonania robót budowlanych doprowadzających do stanu zgodnego z przepisami opisany wyżej budynek. Na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1998 r. została oddalona skarga R. S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1993 r., sygn. akt IV SA 1489/92. Z uwagi na powyższe, organ I instancji podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne. Zażalenie na powyższe postanowienie, zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, złożyła R. S. argumentując, że jej zdaniem nie ustała przyczyna zawieszenia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to postanowienie w mocy, lecz na skutek skargi złożonej przez R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia organu II instancji, wskazując, że organ II instancji nie posiadał kompetencji do rozpoznania zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ II instancji musiał rozpoznać złożone we wcześniejszej fazie tego postępowania zażalenie na postanowienie z dnia [...] lutego 2000 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim. Wobec powyższego, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 Kpa stronie służy zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie, wówczas gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim z dnia [...] lutego 2000 r. zostało wydane w oparciu o przepis art. 57 § 1 ustawy p.e.a. Przywołany przepis prawa materialnego nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie wydane na podstawie tego artykułu. Zatem merytoryczne rozpatrzenie takiego zażalenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku należy stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia tego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła R. S.. Wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Sąd oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 57 § 1 ustawy p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. W żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie przewidziano możliwości wniesienia zażalenia na wydane na tej podstawie postanowienie. Wynika to z ogólnej normy postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 141 Kpa, w związku z art. 18 ustawy p.e.a., zgodnie z którą mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kpa, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie stanowią inaczej. Zdaniem Sądu, w tym przypadku, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią inaczej. Jak wynika bowiem z analizy przepisów dotyczących instytucji zawieszenia i umorzenia postępowania zawartych w rozdziale 4, Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca, odmiennie niż to ma miejsce w przepisach Kpa, przewidział odrębne środki zaskarżenia poszczególnych czynności związanych z instytucją zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W art. 56 tej ustawy, w § 3 jako formę procesową dla rozpatrzenia sprawy zawieszenia postępowania przewidziano wydanie postępowania. Jednakże w kolejnych przepisach ten instytucji wskazano konkretne rodzaje postanowień, na które służy zażalenie. W § 4 tego przepisu przewidziano możliwość złożenia zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. W art. 58 przewidziano również możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych. W odniesieniu do postanowienia wymienionego w art. 57 § 1 tej ustawy nie wskazano żadnego środka zaskarżenia. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy odnoszące się do zawieszenia postępowania ogólnego w administracji zredagowano w inny sposób. W art. 101 § 3 Kpa ustawodawca zawarł normę o charakterze ogólnym, z której wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten poddany był wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00, w której wyrażono pogląd, iż na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 Kpa. W motywach tej wykładni wskazano, że w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: a) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, b) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, c) o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, d) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, stojąc na stanowisku, iż przyczyną użycia przez ustawodawcę zbiorczego określenia "w sprawie zawieszenia postępowania" podyktowane było dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego pozwalającym uniknąć pełnego wyliczenia możliwych postanowień w sprawie zawieszenia doszedł do wniosku, że z przepisu tego nie wynika, by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to w cytowanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 Kpa. Stanowisko to zdaniem Sądu Wojewódzkiego pozwala wyprowadzić też wnioski co do możliwości zaskarżenia postanowień wydanych w odniesieniu do rozstrzygnięć w sprawie zawieszenia postępowania toczącego się w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wymieniając w art. 56 § 4 ustawy p.e.a. dwa rodzaje postanowień (o zawieszeniu i odmowie zawieszenia postępowania), a nadto wprowadzając w art. 58 § 3 tej ustawy zażalenie na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych, ustawodawca, odmiennie niż w Kpa, wymienił konkretne rodzaje rozstrzygnięć, od których przysługuje zażalenie. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, wydane na podstawie art. 57 § 1 ustawy p.e.a. nie podlega zaskarżeniu, gdyż w żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu, nie wskazano takiej możliwości, a kwestię wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zawieszenia postępowania uregulowano w tej ustawie inaczej niż w Kpa. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie organu I instancji. W tej sytuacji organ II instancji zasadnie zastosował przepis art. 134 Kpa i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła R. S., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone nią postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 101 § 3 Kpa w zw. z art. 18 oraz art. 56 i art. 57 § 1 ustawy p.e.a., polegającym na wyrażeniu błędnego poglądu, iż na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego zażalenie nie przysługuje. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że przepis art. 101 § 3 Kpa ma zastosowanie do postępowania egzekucyjnego. Wynika to, zdaniem autora skargi kasacyjnej, z wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2004 r. w sprawie sygn. akt III SA 2376/03, według którego przepis art. 18 ustawy p.e.a. odsyła wprawdzie do uregulowania zawartego w Kpa, nakazując jego odpowiednie stosowanie, jednakże dotyczy to kwestii nie ujętych wprost unormowaniem ustawy p.e.a. W takim zakresie, w jakim art. 56 ustawy p.e.a. nie zawiera wyczerpujących rozwiązań odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy Kpa, w tym co do wnoszenia zażaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Jako nietrafny należało uznać zarzut sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki dokonując bowiem wykładni przepisów art. 18 w zw. z art. 56 i art. 57 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwanej ustawą p.e.a. prawidłowo przyjął, iż na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego zażalenie nie przysługuje, co w konsekwencji musiało skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Zaznaczyć należy, że o ile Sąd pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, przedstawiając logiczny wywód prawny, to stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej stanowi powtórzenie argumentacji z powołanego przez pełnomocnika wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2004 r. (sygn. III SA 2376/03), przy czym sens wypowiedzi tego Sądu został wypaczony. W wymienionym wyroku Sąd, odnosząc się w istocie do innego zagadnienia, wykazał, że w postępowaniu egzekucyjnym do rozstrzygnięć wydanych po rozpoznaniu zażalenia na postanowienia w sprawie zawieszenia tego postępowania (art. 56 § 1 i § 4) mają odpowiednio zastosowanie przepisy art. 138 i 144 Kpa w zw. z art. 18 ustawy p.e.a. Brak natomiast w uzasadnieniu wymienionego wyroku oceny co do tego, na jakie postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zażalenie przysługuje, stąd argumentacja w nim przedstawiona w żadnym razie nie mogła stanowić oparcia dla poglądu wyrażonego przez autora skargi kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie sporną była wyłącznie kwestia dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, w takim zakresie, w jakim przepis art. 56 ustawy p.e.a. nie zawiera wyczerpujących rozwiązań odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 18 ustawy p.e.a. stanowiącym, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak jednak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidziano – odmiennie niż w przepisach Kpa – odrębne środki zaskarżenia poszczególnych czynności związanych z instytucją zawieszenia. Mianowicie w art. 56 § 4 wymieniono konkretnie dwa postanowienia, na które przysługuje zażalenie, co oznacza, że inne postanowienia podejmowane w przedmiocie zawieszenia postępowania nie podlegają zaskarżeniu. Zaznaczyć należy, że stanowisko zajęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie powinno budzić wątpliwości, albowiem ustawodawca w art. 56 § 4 ustawy p.e.a. ustanowił jednoznaczną normę postępowania, określającą rodzaj postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, które podlegają zaskarżeniu. Nie zachodzi zatem w tym zakresie potrzeba sięgania do odpowiedniego zastosowania przepisu Kpa. Warto dodać, że taka wykładnia omawianych przepisów jest również zaakceptowana w piśmiennictwie i orzecznictwie (por. System egzekucji administracyjnej pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicza Wyd. C. H. Beck Warszawa 2004 str. 273-274; E. Pierzchała Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji Wyd. C. H. Beck str. 65-69; D. D. Jankowiak Komentarz Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Wyd. Unimex Wrocław 2008 str. 483, 494; wyrok WSA w Lublinie z 3 lipca 2009 I SA/Lu 230/09). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.