II SA/Bk 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] października 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącego M. I. kwotę 120,00 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 19/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w B. nałożył na M. I. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ podał, że w dniu [...] października 2008 r. około godz. 07.15 w trakcie kontroli drogowej w miejscowości W. S. funkcjonariusze celni ustalili, że kierujący samochodem ciężarowym M. I. wykonywał przewóz drogowy bez posiadania wymaganej przepisami ważnej karty opłaty drogowej. Jako podstawę nałożenia kary wskazano przepisy art. 92 ust. 1 i 4, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 87 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również ustęp 4.1 załącznika do tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. I. wnosząc o odstąpienie od wymierzonej kary. Przyznał, że w dniu kontroli nie posiadał karty opłaty drogowej, bowiem pozostawał w przeświadczeniu, że obowiązek wykupienia tej karty nie ciąży na rolniku. Nadto nie wiedział, że taka karta jest wymagana przy poruszaniu się drogami krajowymi. Podał, że porusza się zazwyczaj po drogach gminnych, a w dniu kontroli przejechał drogą krajową jedynie 200 m jadąc po czarnoziem, którego zakup łącznie z kosztami kary spowodował konieczność poniesienia wydatków w wysokości 3.535 zł. Wskazane wydatki: na czarnoziem i karę, były dla niego znacznym obciążeniem biorąc pod uwagę uzyskiwane niskie dochody z 3 - hektarowego gospodarstwa rolnego. Wskazał, że natychmiast po kontroli zakupił wymaganą kartę na przejściu granicznym w B. i okazał ją funkcjonariuszom. Zakwestionował zasadność wymierzenia kary w wysokości 3.000 zł przy nieumyślnym naruszeniu obowiązku posiadania przedmiotowej karty i niewspółmierność kary w stosunku do szkody, jaką poniósł Skarb Państwa z tytułu jego przewinienia, mając na uwadze, że wysokość opłaty za kartę w jego przypadku powinna wynosić 9 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawił obszernie regulacje dotyczące zakresu przedmiotowego i podmiotowego mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 08 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych - akcentując w szczególności obowiązek zakupu karty opłaty drogowej i jej wypełnienia przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu, sposób dokumentowania posiadania karty (art. 87 ust. 1 ustawy, § 3 i 4 rozporządzenia), jak i fakt odpowiedzialności za przejazd bez wykupienia karty (art. 92 ust. 1 ustawy). Organ przytoczył również definicję przewozu drogowego wynikającą z przepisu art. 4 pkt 6 a) ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.). Zgodnie z tymi przepisami, jak podał organ, przewozem drogowym jest transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że obowiązek posiadania karty opłaty drogowej nie przewiduje wyjątków, zatem nie zwalnia od niego nieznajomość przepisów prawa, na którą ukarany powołuje się w odwołaniu, a także fakt, że jest z zawodu rolnikiem. Nadto, jak wskazał organ, sankcje w postaci kary za brak przedmiotowej opłaty nie są warunkowane długością przejazdu po drodze krajowej, zatem nie ma znaczenia fakt poruszania się po takiej drodze na odcinku 200 m lub dłuższym. Również obowiązek zakupu i wypełnienia karty powinien być spełniony przed pierwszym przejazdem, zatem nie zwalnia z niego i nie może być potraktowany jako okoliczność łagodząca - fakt zakupu karty po kontroli, w trakcie której stwierdzono jej brak. Stwierdzono, że obowiązujące przepisy prawne nie przewidują żadnych wyjątków od przytoczonych przez organ zasad wymierzania kar za brak karty opłaty drogowej. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego M. I. podnosząc zarzuty zbieżne ze wskazanymi w odwołaniu. Podkreślił niewspółmierność kary do stopnia naruszenia przepisów prawa, w tym długości i czasu przejazdu bez wymaganej karty. Podniósł, że jego zdaniem okolicznością łagodzącą wymiar kary powinien być brak wiedzy o spornym obowiązku, a następczo również fakt niezwłocznego zakupienia stosownej karty. Wskazał na swoją trudną sytuację materialną. Zdaniem skarżącego funkcjonariusze winni w pierwszej kolejności zwrócić mu uwagę na naruszenie i pouczyć o konsekwencjach niestosowania się do przepisów prawa dotyczących opłat za przejazd po drogach krajowych, a ewentualnie wymierzona kara winna być znacząco niższa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze nie są trafne, jednak zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego na skutek naruszenia przepisów prawa stwierdzonego przez sąd z urzędu. Taki skutek kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest wynikiem stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowej oceny sąd dokonał zgodnie z dyspozycją art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., który uprawnia i zobowiązuje sąd do kontroli w granicach sprawy, nieograniczonej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie powstałego w sprawie niniejszej sporu wymagało odpowiedzi na pytanie o legalność wymierzenia kary za brak karty opłaty drogowej osobie fizycznej nie będącej przedsiębiorcą. Skarżący M. I. kwestionował bowiem ustalenie, że rolnik dokonujący przewozu po drogach krajowych jest, na równi z przedsiębiorcami, zobowiązany do ponoszenia kosztów związanych z zakupem przedmiotowej karty. Drugi punkt sporny dotyczył przesłanek uwolnienia się od odpowiedzialności za brak takiej karty - skarżący podnosił bowiem argumenty związane z jego niewiedzą w tym przedmiocie, nikłą szkodliwością naruszenia i związanymi z nim niewielkimi stratami finansowymi budżetu państwa, bowiem koszt niewykupionej karty wynosił 9 zł. Odnośnie interpretacji przepisów prawa materialnego dokonanej przez organy, a dotyczącej zakresu podmiotowego ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o transporcie drogowym, to trafnie przyjęto (aczkolwiek argumentacji w tym zakresie nie rozbudowano), że jej przepisy mają zastosowanie także do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, w tym do rolników. Powołany przez organy przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy wyraźnie stanowi, że do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, inaczej nazwanego w ustawie przewozem na potrzeby własne (art. 4 pkt 4). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić zatem trzeba, że treść art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym uprawnia do wniosku, że normy powołanej ustawy znajdują zastosowanie także do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami w ograniczonym zakresie - dotyczącym niezarobkowego przewozu drogowego. Do takich podmiotów zalicza się rolnika wykonującego niezarobkowy przewóz drogowy pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3, 5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. We wskazanych wyżej sytuacjach (przewozy wykonywane nie przez przedsiębiorców, w tym rolników) mają więc zastosowanie regulacje dotyczące obowiązku uiszczenia opłaty za wykonywanie przewozu drogowego (Rozdział 8 ustawy "Opłaty"), w szczególności art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w którym przewidziano obowiązek uiszczenia stosownej opłaty przez podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy pojazdem samochodowym po drogach krajowych. Przepis ten w podanym brzmieniu obowiązuje od dnia 21 października 2005 r. W poprzednim jego brzmieniu ustawodawca użył pojęcia "przedsiębiorca", a nie jak obecnie "podmiot". Wskazuje to, w ocenie sądu, na zamiar rozszerzenia zakresu podmiotowego w/w przepisu również na podmioty inne niż przedsiębiorcy, a więc każdego użytkownika dróg wykonującego przewóz pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3, 5 tony (do przewozów pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej niższej przepisy w/w ustawy w ogóle nie znajdują zastosowania – art. 3 ust. 1 pkt 2). Obecne brzmienie koresponduje zatem z powołanym wyżej przepisem art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 4 pkt 6 a) ustawy o transporcie drogowym przewozem drogowym jest transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.). W art. 4 lit. a) rozporządzenia nr 561/2006 zdefiniowano przewóz drogowy jako każdą podróż odbywaną w całości lub w części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Poza sporem w sprawie niniejszej jest ustalenie organów, że skarżący wykonywał przejazd drogowy w rozumieniu podanym wyżej tj. przejazd po drodze krajowej samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3, 5 tony bez posiadania wymaganej karty opłaty drogowej. Okoliczności tej, odnotowanej w protokole kontroli podpisanym przez skarżącego, on sam nie kwestionował. Konsekwentnie i prawidłowo przyjęły zatem organy, że pomimo wykonywania przez skarżącego przewozu w charakterze podmiotu nieprofesjonalnego (nieprzedsiębiorcy) mają do niego zastosowanie przepisy ustawy w zakresie obowiązku uiszczenia opłat za przejazd, a w konsekwencji – dotyczące odpowiedzialności za niezastosowanie się do przedmiotowego obowiązku. Przedstawiona powyżej pozytywna ocena przeprowadzonej przez organy wykładni przepisów prawa materialnego (ustawy o transporcie drogowym) nie byłaby jednak pełna bez kontroli zaskarżonej decyzji również pod względem procesowym. W tej materii wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego i argumentacja organu co do okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy są niekompletne, a przez to tylko częściowo możliwe do zaakceptowania. Zgodzić się należy, że na fakt obciążenia skarżącego odpowiedzialnością za brak karty opłaty drogowej nie mogła mieć wpływu podnoszona przez niego nieświadomość naruszenia prawa oraz istniejący, w jego ocenie, niewielki "rozmiar" naruszenia. Dzieje się tak z tego względu, że – jak słusznie wskazano w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej - ustawa nie uzależnia obciążenia tą odpowiedzialnością od stanu wiedzy podmiotu wykonującego przewóz drogowy na temat obowiązku zakupu karty, czy długości przewozu wykonanego bez jej zakupu. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia jednak wrażenie, że organy celne rozumieją odpowiedzialność za naruszenie wymagań przewidzianych w przepisach ustawy jako bezwzględną, nie dopuszczającą żadnych wyjątków. Tymczasem ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661) z dniem 20 czerwca 2007 r. dodano do ustawy o transporcie drogowym dwa przepisy. Stosownie do treści nowego ust. 4 art. 92 a): postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Zgodnie natomiast z dodanym ust. 7 w art. 93: przepisów o nałożeniu kary pieniężnej nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wobec zmienionej treści art. 92 a) i 93 ustawy o transporcie drogowym nie można twierdzić obecnie, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewozy drogowe jest oparta na zasadzie ryzyka i do obciążenia tą odpowiedzialnością wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków, a podmiot, który naruszył wymogi ustawy w żadnej sytuacji nie może uwolnić się od konsekwencji tego naruszenia. Taka sytuacja miała miejsce do dnia 20 czerwca 2007 r. Niewątpliwie natomiast rygory odpowiedzialności zostały znacznie złagodzone ustawą nowelizującą przez konieczność zbadania w każdej konkretnej sprawie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy mógł mieć wpływ na powstanie naruszenia, czy też mógł przewidzieć okoliczności lub zdarzenia będące przyczyną naruszenia przepisów. W sprawie niniejszej zarówno zdarzenie będące podstawą tej odpowiedzialności, jak i wszczęcie postępowania w tym przedmiocie miało miejsce po wejściu w życie przepisów nowelizujących, tak więc organy celne miały obowiązek je zastosować. Przeprowadzając ocenę pod katem istnienia okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, obligatoryjną w świetle znowelizowanych przepisów art. 92 a) i 93 tej ustawy w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy celne, zachowanie strony powinno być ocenione z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wr 667/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa ocena nie została w sprawie niniejszej przeprowadzona. Organ, dokonując wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym, w ogóle nie dostrzegł wskazanej zmiany i jej znaczenia dla pociągnięcia skarżącego do odpowiedzialności za brak karty opłaty drogowej, a w konsekwencji nie przeprowadził badania pod kątem zaistnienia okoliczności mogących wyłączyć tę odpowiedzialność. Innymi słowy nie dokonał analizy wskazanych przepisów do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Mając na uwadze ciążący na organach obowiązek działania na podstawie przepisów prawa i dążenia do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym zebrania pełnego materiału dowodowego i jego kompleksowego rozpatrzenia (art. 6, 7, 77 § 1, 80 Kpa), jak również konieczność przedstawienia własnego sposobu rozumowania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 Kpa) - stwierdzić trzeba więc uchybienia w działaniu organów w sprawie niniejszej we wskazanym przedmiocie. Organy celne powinny były bowiem ocenić sprawę również z punktu widzenia przesłanek z art. 92 a) ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od 20 czerwca 2007 r. Brak rozważań w tym zakresie uniemożliwia sądowi kontrolę prawidłowości ustaleń stanu faktycznego niezbędnych do pełnej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uprawnia do wniosku o zaistnieniu naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, że wskazanymi uchybieniami dotknięta jest zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna, a ich wyeliminowanie przyspieszy zakończenie sprawy – sąd zastosował przepis art. 135 p.p.s.a. uchylając obydwie decyzje. Zgodnie bowiem z powołaną regulacją art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na skutek niniejszego orzeczenia dokona organ celny ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy uzupełniając go o analizę okoliczności wskazanych w art. 92 a) ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a następnie przeprowadzi jego kompleksową ocenę uwzględniając stanowisko przedstawione w przedmiotowym uzasadnieniu wyroku oraz wymogi procedury administracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku rozstrzygnięcie oparto o art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.