VII SA/Wa 1741/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i A. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] i umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie, - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i zezwolił A. i A. P. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "[...]" oraz zbiornika na nieczystości płynne o poj. 9 m3, działka nr ew. [...] w miejscowości D., gm. P. O wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wymienioną decyzją, wniosła M. A. Po przeprowadzeniu postępowania wstępnego i ustaleniu, że wnioskodawczyni jest stroną postępowania i bez własnej winy nie brała w nim udziału oraz że został zachowany termin do wznowienia postępowania, Starosta [...] postanowieniem z dnia ‘ stycznia 2008 r. wznowił postępowanie. Organ I instancji w dniu 21 stycznia 2008 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia złożonej dokumentacji. Inwestorzy przedłożyli dokumentację w dniu 28 stycznia 2008 r. Następnie organ uznał, że nie zostały dostarczone wymagane dokumenty tj. decyzja ostateczna o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, gdyż dostarczona kopia decyzji nie zawierała klauzuli ostateczności decyzji. Ponadto kopia uzgodnienia zjazdu z drogi gminnej z dnia 9 marca 2007 r. została przekazana z załącznikiem nie opisanym, przy czym rysunek na załączniku nie odpowiadał załącznikowi do uzgodnienia komunikacyjnego z dnia 9 marca 2007 r., który znajdował się w aktach sprawy. Organ pierwszej instancji uznał, że z powodu braków formalnych w dokumentacji nie może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie. W związku z tym konieczne jest uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i umorzenie postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania A. i A. P. od opisanej wyżej decyzji Starosty [...] - wydanej po wznowieniu postępowania, zapadła zaskarżona decyzja. Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji miał prawo wezwać inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do przedłożenia brakujących dokumentów. Stwierdził, że w aktach sprawy brak jest uzgodnienia z Urzędem Gminy P. wykonania zjazdu z drogi gminnej, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. z załącznika do opinii znajdującej się w aktach sprawy wynika, że opinia ta dotyczy innego usytuowania zjazdów, niż zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę. Brak opinii spełnia zatem przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wojewoda [...] stwierdził ponadto że wobec wskazanego w odwołaniu faktu - roboty budowlane zostały rozpoczęte, organ architektoniczno - budowlany po uchyleniu decyzji traci kompetencje na rzecz organu nadzoru budowlanego, więc nie może rozstrzygać sprawy merytorycznie i w konsekwencji w takich sytuacjach winien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzyć postępowanie administracyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. złożyli A. i A. P. Wnosząc o jej uchylenie wskazali, że Wojewoda [...] wznowił postępowanie ma podstawie przesłanki z pkt 4 art., 145 § k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji powołał się na zaistnienie przesłanki z art., 145 §1 pkt 6 k.p.a. Organ nie zbadał sprawy, nie dokonał wymaganych ustaleń i nie wyjaśnił, dlaczego w konkretnych okolicznościach danej sprawy uznał, iż jedynym właściwym rozstrzygnięciem jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących organ winien stosownie do art. art. 7, 77, 80, 107 § 3 i art.136 k.p.a. dokonać wszechstronnej analizy okoliczności ich sprawy, na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego i winien wskazać oraz uzasadnić przyczyny uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], którą organ działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i umarzył postępowanie administracyjne w sprawie. Wskazać należy, że organy orzekające w sprawie działały w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, który to tryb jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie zgłosiła w terminie strona, która bez swojej winy była pominięta w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę. Tych okoliczności nie kwestionują skarżący. Wszczęcie postępowania w trybie wznowienia rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny I Gs/K 1614/06 z dnia 22 maja 2007r., Lex 351085). Granice postępowania rozpoznawczego sprawy wyznaczone są sprawą rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Nie oznacza to jednak, że organ obowiązany jest odrzucić wiarygodność wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.); 3) ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji - w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146. Ponadto, organy działające w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, są - tak samo jak organy działające w trybie zwykłym - związane zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji lecz jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ drugiej instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu Wojewoda [...] orzekając jak w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie miał podstaw do utrzymania w mocy decyzji organ pierwszej instancji. Decyzja ta, bez ustawowej podstawy zawierała bowiem rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Jak wskazano wyżej takie rozstrzygnięcie nie została przewidziana w katalogu rozstrzygnięć określonym w art. 151 k.p.a. tj. tych jakie może wydać organ orzekający w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie jest uprawnione twierdzenie organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., że rozpoczęcie robót budowlanych stanowi podstawę do umorzenia postępowania prowadzonego, po wznowieniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczność rozpoczęcia procesu inwestycyjnego i jego kontynuowanie w toku postępowania wznowieniowego nie stanowi, o tym, że organ nie może wydać, po wznowionym postępowaniu decyzji merytorycznej o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze charakter postępowania szczególnego, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, należy stwierdzić, że reguła w myśl, której nie można ponownie wydać pozwolenie na budowę, skoro prace budowlane są w toku nie ma zastosowania do pozwoleń na budowę, kończących postępowanie, które następnie zostało wznowione. Po pierwsze samo wznowienie postępowania nie znosi decyzji, która kończyła postępowanie zwykłe, bo nie ta decyzja jest przedmiotem postępowania wznowionego, lecz przedmiotem tym są ewentualne wady o charakterze proceduralnym, które mogły mieć miejsce w postępowaniu zwykłym. Uchylenie pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy rozpoczęto roboty budowlane i umorzenie postępowania w tej sprawie, narażałoby inwestora na konieczność udziału w odrębnym postępowaniu legalizującym zabudowę i zezwalającym na podjęcie robót (porównaj L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych. Zagadnienia proceduralne. Warszawa 2005, s.146). W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpatrując sprawę i będąc związany zasadami opisanymi w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 136 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przede wszystkim organ II instancji nie odniósł się do tego, czy zasadne było w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie, że wniosek o pozwolenie na budowę zawiera braki formalne uniemożliwiające jego rozpoznanie, czy zasadne było wezwanie inwestorów do uzupełnienia wniosku w zakresie w jakim uczynił to organ pierwszej instancji. Organ II instancji nie ocenił zasadności wezwania inwestorów do złożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, opatrzonej klauzulą ostateczności. Stwierdził, że w aktach sprawy brak jest uzgodnienia z Urzędem Gminy P. wykonania zjazdu z drogi gminnej, tymczasem organ pierwszej instancji wskazał, że kopia uzgodnienia zjazdu z drogi gminnej z dnia 9 marca 2007 r. została przekazana choć w/g niego rysunek na załączniku nie odpowiadał załącznikowi do uzgodnienia komunikacyjnego z dnia 9 marca 2007 r., który znajdował się w aktach sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Zbada sprawę w całokształcie zebranych dokumentów, rozważy ewentualnie potrzebę i zakres ich uzupełnienia, będzie miał na uwadze przesłankę wznowieniową, która zainicjowała postępowanie i oceni ponownie wniosek inwestorów w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.)