II SA/Rz 879/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Wojewódzkiego Komendanta Policji w Rz. Nr [...] z dnia [...].10.2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Rz. Nr [...] z dnia [...].09.2008 r. odmawiającą przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art. 97 ust. 5, art. 94 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43 z 2007 r., poz. 277 ze zm., zwana dalej uoP), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.05.2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2005"), §1, § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1486, zwane dalej "rozporządzeniem z 2001"). Organ odwoławczy ujawnił, iż K. K. jest funkcjonariuszem Policji w Komendzie Miejskiej Policji, przy czym w służbie stałej pozostaje od 3.08.2002 r. Wnioskiem z 13.08.2008 r. K. K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Rz. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wykazując do uprawnienia dwie normy zaludnienia. Do wniosku dołączył odpis księgi wieczystej, z której wynika, iż jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w Rz. przy ul. L. 96/24, umowę o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego zawartą w dniu 6.07.2007 r., kserokopię umowy o budowę lokalu zawartą w dniu 9.10.2006 r., a także kserokopię umowy kredytu hipotecznego zawartą w dniu 16.11.2006 r. Rozpoznając ten wniosek Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w Rz. odmówił udzielenia pomocy finansowej na zakup mieszkania. W uzasadnieniu odmownej decyzji przytoczono treść art. 88 ust.1, art. 94 ust.1, art. 95 ust. 1 pkt 2 uoP. Wskazano ponadto, iż K. K. do 31.05.2008 r. pełnił służbę w W., pobierając wówczas równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie policjant ten posiadał lokal mieszkalny w Rz., który został mu oddany do użytku w dniu 29.06.2007 r., a w którym zamieszkuje od 1.06.2008 r. Przytaczając treść § 3 rozporządzenia z 2001 organ I instancji stwierdził, iż K. K. na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej posiadał od ponad roku taki lokal w miejscu pełnienia służby, tym samym ma zaspokojone potrzeby lokalowe, zaś sam lokal spełnia normy przysługujące policjantowi. W ocenie tego organu przepisy rozporządzenia z 2001 nie przewidują takiej formy pomocy jak pomoc na spłatę kredytu zabezpieczonego hipoteką, z tego względu zasadna ma być decyzja odmowna. Od tej decyzji odwołał się K. K. Odwołujący się naświetlił przebieg swojej służby w Policji, eksponując przeniesienie do służby w Rz. z dniem 1.06.2008 r. Potwierdził, iż na kupno mieszkania w Rz. przy ul. L. 96/24 zaciągnął kredyt, samo zaś mieszkanie objął w użytkowanie w dniu 29.06.2007 r. K. K. wyeksponował, że przepisy rozporządzenia z 2001 nie określają terminu, w którym policjant może złożyć wniosek o dofinansowanie, analizując zaś przesłanki uzyskania takiej pomocy odwołujący się wywodzi, iż je spełnia. Opisaną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Rz. nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, przywołując ustalenia poczynione przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przy rozpatrywaniu wniosku policjanta o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego należy brać pod uwagę, czy w dniu uzyskania tego lokalu miał on prawo do pomocy finansowej na uzyskanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż odwołujący się pełni służbę w miejscowości, w której od 2007 r. posiada lokal mieszkalny, a to stanowić ma przeszkodę do przyznania pomocy finansowej na jego uzyskanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie, błędnie określoną jako "odwołanie" wniósł K. K., nie precyzując kierunku jej weryfikacji, a domagając się "pozytywnego rozpatrzenia odwołania". Skarżący podniósł, iż rozporządzenie z 2001 nie określa terminu, w którym policjant może złożyć wniosek o uzyskanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przytaczając przesłanki przyznania takiej pomocy, które wynikają z cyt. rozporządzenia, K. K. wywodzi, iż powyższe przesłanki spełnia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, działający przez pełnomocnika – radcę prawnego D. S.-P., wniósł o oddalenie skargi oraz o "zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych". Odpowiedź na skargę zawiera przytoczenie stanu faktycznego sprawy, raz jeszcze wywiedziono w świetle przepisów rozporządzenia z 2001, iż posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby przez policjanta, stanowić ma przeszkodę do uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie, w szczególności nie może to polegać na przyznanie pomocy w spłacie kredytu mieszkaniowego zabezpieczonego hipoteką. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Kontroli Sądu poddana jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Materialnoprawne podstawy rozstrzygania spraw dotyczących uprawnień funkcjonariuszy Policji w aspekcie zabezpieczania ich potrzeb lokalowych zawiera rozdział 8 uoP "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Zgodnie z art. 88 ust. 1 "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 uoP). Zgodnie z art. 94 ust.1 uoP "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość". Z kolei zgodnie z art. 95 ust.1 uoP "Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określił, w drodze wskazanego uprzednio rozporządzenia z 2001, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej (§ 2), pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta, do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość (§ 3). Z ustaleń poczynionych w sprawie przez orzekające organy wynika, że skarżącemu nie przydzielano lokalu na podstawie decyzji, natomiast nabył on w dniu 6.07.2007 r. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Odmowa przyznania pomocy na uzyskanie lokalu wynika z tego, że K. K. posiada prawo do lokalu mieszkalnego spółdzielczego, a więc ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i w związku z tym nie spełniać ma warunków określonych w art. 95 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 94 uoP. Pogląd wyrażony w decyzjach organów obu instancji, że posiadanie lokalu mieszkalnego wyłącza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej, nie jest trafny, gdyż nie ubiega się on o pomoc na uzyskanie innego lokalu mieszkalnego, lecz na spłatę zobowiązań związanych z nabyciem spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu przy wykładaniu znaczenia przepisów uoP, jak również przepisów rozporządzenia z 2001, nie można ograniczyć się tylko do wykładni gramatycznej, gdyż - jak wykazano - prowadzi ona do błędnego wniosku, że pomoc może być przyznana tylko przed realizacją celu. Pomocna dla prawidłowego wyjaśnienia treści tych przepisów okazuje się wykładnia celowościowa, pozwalająca określenie "na uzyskanie lokalu w spółdzielni mieszkaniowej" traktować jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że pomoc finansowa może być udzielona tylko funkcjonariuszowi, któremu przysługuje prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Teza taka została zaprezentowana w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. OPS 1/99 (ONSA 1999/3 poz. 77). W judykaturze zaprezentowano ponadto pogląd, iż przepisy uoP nie przewidują wygaśnięcia prawa do uzyskania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Art. 94 ust. 1 uoP mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, lecz wyrazy te określają cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, a nie po jego uzyskaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r., I SA 1724/2003, LexPolonica nr 402744). Interpretacja organów ograniczałaby uprawnienie funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, a do takiej interpretacji nie upoważnia użyte przez ustawodawcę określenie, iż pomoc finansowa przysługuje na "uzyskanie lokalu". Pojęcie to należy wykładać szeroko - jak to czyniono we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 kwietnia 1997 r. I SA 4/96, ONSA 1998/2 poz. 53.) - a więc także jako odnoszące się do udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu przez funkcjonariusza. Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Warszawie I SA 1724/2003 pogląd, iż przepisy powoływanej uoP nie przewidują wygaśnięcia prawa do uzyskania pomocy wskutek upływu czasu bądź też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Odmowa przyznania K. K. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uzasadniona została tym, że w wyniku zawarcia w dniu 6.07.2007 r. umowy, posiadał on własnościowe prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, a więc miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, i w związku z tym nie spełniał wymogów z art. 94 ust. 1 uoP. Przy rozpoznaniu sprawy organy administracji nie wyjaśniły jednak i nie wzięły pod uwagę faktu, że skarżący ubiegał się po raz pierwszy o pomoc finansową na uzyskanie posiadanego obecnie lokalu spółdzielczego. Z akt sprawy wynika ponadto, że na skarżącym ciąży obowiązek spłacenia zaciągniętego na nabycie lokalu kredytu hipotecznego. Obowiązujące w dniu uzyskania przez skarżącego lokalu (tj. 6.07.2007 r.) przepisy dawały prawo do uzyskania pomocy finansowej, jeżeli nie stały temu na przeszkodzie okoliczności wymienione w art. 95 uoP. W ocenie Sądu skarżący był uprawniony do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, o ile spełniał wówczas warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Tej ostatniej kwestii nie wyjaśniono jednak, zakładając, że nie ma ona wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przyjęto bowiem, że po uzyskaniu lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej odpowiadającego przysługującym mu normom, K. K. utracił prawo do pomocy finansowej. Taka wykładnia prawa, jaką zaprezentowały orzekające w sprawie organy, w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które przysługuje każdemu, kto spełnia warunki określone w art. 88 ust. 1 uoP. Skarżący do chwili zawarcia umowy nabycia prawa do lokalu nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a skoro tak to przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego lub pomoc finansowa na jego uzyskanie. Przedmiotowy lokal mieszkalny jest więc tym, który mu zgodnie z przepisami przysługuje, a nie kolejnym mieszkaniem, na które skarżący chce uzyskać od organu świadczenie. Skoro przepisy prawa materialnego (uoP) nie limitują czasu przyznawania pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariusza Policji, to dopóki roszczenie to nie przedawni się, dopóty może być dochodzone skutecznie przez funkcjonariusza spełniającego ustawowe warunki. Za poprawnością takiego rozumowania przemawia również treść przepisu § 3 cyt. rozporządzenia z 2001. Przepisy tego aktu określają, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Cyt. przepis wymienia zaświadczenie ze spółdzielni mieszkaniowej), a w pkt 2 nakazuje dołączyć wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną. Takie przypadki (poza uiszczeniem części wkładu mieszkaniowego) dotyczyć będą sytuacji, kiedy funkcjonariusz już nabył lokal mieszkalny, a o pomoc ubiega się w związku ze spłatą zobowiązań. Wobec tego spełnienie warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 uoP należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Inna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do odmiennego traktowania funkcjonariuszy w zależności od tego, kiedy i na jakich warunkach nabyli lokale i w jakim czasie ubiegają się o pomoc, a więc od spełnienia warunków, o których nie wspomina ustawa. Zdaniem Sądu w uwzględnieniu skargi nie przeszkadza to, że w chwili uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego K. K. pełnił służbę w W., gdzie przysługiwało mu prawo do równoważnika pieniężnego, który pobierał, a następnie został przeniesiony na nowe miejsce pełnienia służby – do R.. Przeciwnie, wykładnia systemowa uoP wskazuje, iż nawet uprzednio przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, przy przeniesieniu do innej miejscowości pełnienia służby, nie stoi na przeszkodzie w uzyskaniu, pod pewnymi warunkami, pomocy na uzyskanie lokalu w nowym miejscu pełnienia służby (por. art. 96 ust.1 uoP: "Policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli: 1) zwolni zajmowany lokal mieszkalny lub dom; 2) zwróci pomoc finansową przyznaną: a) na wkład mieszkaniowy lub wkład budowlany w wysokości zwaloryzowanej przez spółdzielnię, b) na spłatę innych należności - w wysokości przyznanej"). Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Rz. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Z tych względów Sąd skargę uwzględnił uchylając decyzje obu instancji. Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zdaniem Sądu bezprzedmiotowym było opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. Na marginesie wniosku strony przeciwnej o zasądzenie zwrotu kosztów od skarżącego, to Sąd zauważa, iż żądanie takie pozbawione jest podstawy prawnej – wojewódzki sąd administracyjny może zwrócić koszty wyłącznie stronie skarżącej i to w sytuacji, gdy uwzględni skargę, a ponadto skarżący zwróci się z takim roszczeniem do momentu zamknięcia rozprawy. Ponieważ skarżący był ustawowo zwolniony od kosztów (art. 239 pkt 1 lit. d Ppsa) oraz nie wnosił o zwrot innych kosztów postępowania, Sąd w tym zakresie nie wyrokował.