II SA/Ol 42/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego – stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]"; II. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. D. kwotę 42 zł (słownie: czterdzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (koszty przejazdu do Sądu). Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) utrzymało w całości w mocy własną decyzję z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia "[...]", nr "[...]", stwierdzającą nieważność decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" przez Inspektora Urzędu Gminy "[...]" w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz R. D. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało ustalenia dokonane w sprawie. Jak wskazało, decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy własną decyzję, mocą której stwierdzono nieważność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia "[...]" przyznającego R. D. zasiłek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu wskazano, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia. Instytucją taką jest między innymi placówka opiekuńczo-wychowawcza. Kolegium podkreśliło, że instytucja, w której przebywa R. D. zapewnia mu całodobowe utrzymanie przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Ponadto Kolegium przyjęło, że Centrum Kształcenia i Wychowania OHP jest placówką opiekuńczo-wychowawczą. W dniu "[...]" D. D., powołując się na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż nie można stwierdzić aby decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się D. D., została wydana w oczywistej sprzeczności z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), bądź innej normy tego aktu. Wyjaśniono, iż z zaświadczenia z dnia "[...]" wydanego przez Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych w "[...]" wynika, że R. D. był w roku szkolnym 2004/2005 uczniem klasy II Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Dorosłych w "[...]". Jest to szkoła publiczna stacjonarna. Kształcenie jest realizowane we współpracy z OHP w "[...]" na podstawie porozumienia. OHP odpowiada za kształcenie praktyczne, a ZSZ za kształcenie teoretyczne. Ponadto z pisma Zastępcy Dyrektora Centrum Kształcenia i Wychowania Ochotniczych Hufców Pracy w "[...]" wynika, że centrum jest placówką kształcącą o charakterze opiekuńczo-wychowawczym, realizującą zadania OHP w zakresie kształcenia i wychowania. Placówka zapewnia nieodpłatnie uczestnikom zakwaterowanym w internacie wyżywienie, zakwaterowanie i całodobową opiekę wychowawczą. R. D. korzysta ze świadczeń tej placówki. Wyjaśniono, iż w ocenie Kolegium na gruncie przedmiotowej sprawy nie można przyjąć ponad wszelką wątpliwość, że Centrum Kształcenia i Wychowania OHP w "[...]" nie jest placówką opiekuńczo- wychowawczą, a zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, które winno być oczywiste. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. D. podniosła, iż OHP nie zapewniło jej dziecku nieodpłatnego wyżywienia, zakwaterowania i umundurowania do czego było zobowiązane, dlatego też ustalenie prawa do zasiłku jest w pełni uzasadnione. Ponownie powołała się na otrzymane z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pismo wskazujące, że OHP nie może być traktowane jako placówka opiekuńczo-wychowawcza. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia z dnia "[...]" Kolegium wskazało, iż jedną z przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja rażąco narusza prawo, gdy wywołuje skutki nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Wskazało, iż w sprawie odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia "[...]", mocą której utrzymało w mocy własną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]" przyznającej R. D. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreśliło, iż zgodnie z regulacją art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późno zm.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia. Pod pojęciem instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie rozumieć natomiast należy dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę zapewniającą nieodpłatne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie (art. 3 pkt 7 ustawy). Podniosło, że analiza akt sprawy wskazuje, iż R. D. w roku szkolnym 2004/2005 był uczniem klasy II Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Dorosłych w "[...]". Kształcenie realizowane było we współpracy z OHP w "[...]". Ochotniczy Hufiec Pracy w "[...]" odpowiadał za kształcenie praktyczne, a Zespół Szkół Zawodowych za kształcenie teoretyczne. Z informacji Zastępcy Dyrektora Centrum Kształcenia i Wychowania Ochotniczych Hufców Pracy w "[...]" wynika, iż Centrum Kształcenia i Wychowania OHP w "[...]" jest placówką kształcącą o charakterze opiekuńczo-wychowawczym, realizującą zadania OHP w zakresie kształcenia i wychowania. Placówka zapewnia nieodpłatnie uczestnikom zakwaterowanym w internacie wyżywienie, zakwaterowanie i całodobową opiekę wychowawczą. R. D. przebywał we wskazanym okresie w placówce przez pięć dni w tygodniu z wyłączeniem świąt, sobót i niedziel oraz dni ustawowo wolnych od pracy. Jego pobyt był bezpłatny. Dlatego też, jak wskazało, stwierdzając nieważność decyzji organu pierwszej instancji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, stanęło na stanowisku, że Centrum Kształcenia i Wychowania Ochotniczych Hufców Pracy w "[...]" jest placówką opiekuńczo-wychowawczą określoną wart. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wszelkie koszty związane z pobytem R. D. w OHP Centrum Kształcenia i Wychowania w "[...]" finansowane są z budżetu państwa, a tym samym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego R. D. nie przysługuje. Ponadto, odnosząc się do powołanego we wniosku pisma wskazało, że w art. 80-81 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 z późno zm.) określone zostały zasady funkcjonowania i tworzenia całodobowych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Z kolei regulacja art. 7 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się do placówek opiekuńczo-wychowawczych w rozumieniu w niej wskazanym. Dlatego też z uwagi na fakt, iż Centrum Kształcenia i Wychowania Ochotniczych Hufców Pracy w "[...]" spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych przyjęło, iż jest ono placówką opiekuńczo-wychowawczą. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję D. D. zarzuciła Kolegium błędne zakwalifikowanie placówki szkolnej - Centrum Kształcenia i Wychowania Ochotniczych Hufców Pracy w "[...]" – jako placówki opiekuńczo-wychowawczej. Dodała, iż pobyt jej syna w tej właśnie placówce nie uzasadnia faktu pozbawienia go prawa do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż mimo, że miał on zapewnione bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie, to nie otrzymał umundurowania ani wynagrodzenia za świadczoną pracę (praktyki). Ponownie powołała się na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej twierdząc, że Ochotnicze Hufce Pracy przy Centrum Kształcenia Ustawicznego i Wychowania nie mogą być traktowane jako placówki opiekuńczo-wychowawcze w rozumieniu przepisów art. 80-81 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie powyższych kryteriów należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja administracyjna, której legalność była przedmiotem oceny Sądu, została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ nadzorczy bada czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą mieszczącą się w katalogu art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w przepisie art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego (zarówno materialnego, jak i procesowego), którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie prawa może być różnego rodzaju i wagi, a ocenę czy w konkretnym przypadku będziemy mieli do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, pozostawiono uznaniu organu administracji właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też organ administracji stwierdzając nieważność decyzji wydanej przez organ drugiej instancji jest równocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji organu, jeżeli również i ta decyzja dotknięta jest nieważnością (wyrok NSA z dn. 15.06.1992r., sygn. IV SA 218/92, publ. OSP 1994, nr 9, poz. 162). W niniejszej sprawie kontrolowana przez Sąd decyzja Kolegium z dnia "[...]" wydana została w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji tego samego organu stwierdzającego nieważność decyzji organu administracji o przyznaniu określonego świadczenia. Dlatego też przedmiotem oceny było ustalenie, czy Kolegium działając jako organ nadzoru rozpoznający sprawę dotyczącą wyeliminowania z obrotu prawnego własnej decyzji stwierdzającej nieważność działało w ramach przepisów prawa. Wskazać należy, że jeżeli podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest przesłanka (wada) określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) to organ administracji powinien w takim właśnie zakresie dokonać kontroli własnej decyzji z dnia "[...]", przy czym oceny legalności decyzji administracyjnej winien dokonać tylko na gruncie przepisów prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego, obowiązujących w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dn. 21.06.1996r., sygn. SA/Lu 1665/95, publ. LEX 27194). Zatem w sprawie na organie spoczywał obowiązek dokonania kontroli decyzji własnej (decyzji z dnia "[...]") z uwzględnieniem obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów prawa. Przeprowadzona, z uwzględnieniem powyższej zasady, kontrola sądowa zakwestionowanej decyzji wykazała, że Kolegium dokonując nadzoru nad własną decyzją z dnia "[...]" nie uwzględniło obowiązujących w tej dacie przepisów prawa materialnego. W stosunku bowiem do art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ posłużył się treścią powyższego artykułu wprowadzoną ustawą z dnia 24 maja 2007r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2007r. Nr 109, poz. 747) i obowiązującą od dnia 6 lipca 2007r. Ponadto w decyzji z dnia "[...]" Kolegium posłużyło się aktualnym brzmieniem artykułów 80 i 81 ustawy o pomocy społecznej, a nie obowiązującym w dniu "[...]". Także, wbrew twierdzeniom organu, należy wskazać, że art. 80 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dniu "[...]" dotyczył placówek opiekuńczo-wychowawczych, a nie jak podało Kolegium w zaskarżonej decyzji całodobowych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Ponadto skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własny pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2009r., wydanego w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego stanowiący, że Kolegium dokonując stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji przyznającej określone świadczenie winno wskazać, czy faktycznie wcześniej stwierdzając nieważność dokonało analizy charakteru instytucji, w której przebywał syn skarżącej tj. Centrum Kształcenia i Wychowania Ochotniczych Hufców Pracy w "[...]", bowiem nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż o tym czy dana placówka była i odpowiadała wymogom placówki opiekuńczo – wychowawczej, o której mowa w art. 3 pkt 7 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie nie może przesądzać tylko fakt, że instytucja taka wystawiła zaświadczenie, w którym przypisała sobie taki właśnie charakter. Skoro bowiem rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dn. 21.10.1992r., sygn. V SA 86/92 i 436-466/92, pub. ONSA 1993 nr 1, poz. 23), to obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydajnej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Podsumowując rozważania, Kolegium ponownie rozpoznając wniosek skarżącej dokona kontroli własnej decyzji z dnia "[...]" stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z uwzględnieniem wskazanych wyżej uwag, jak również uwzględni właściwe brzmienie przepisów prawa materialnego obowiązującego w chwili wydawania decyzji stwierdzającej taką nieważność i dopiero wówczas dokona oceny, czy decyzja tego organu stwierdzająca nieważność wydana została właśnie z uwagi na taki charakter stwierdzonych naruszeń prawa. W tym stanie rzeczy, skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownej oceny regulacji prawa materialnego poprzez ustalenie prawidłowego brzmienia przepisów obowiązujących w dacie wydanie decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, należało na podstawie art. 145 § 1 lkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt. II sentencji) oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. ----------------------- 7