II SA/Gd 5/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. C., A. C. i A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki garażu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2002 r. nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 4 października 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. C. rozbiórkę garażu zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...] na działce nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 48, 52 oraz art. 83 ust.1, art. 81 ust.1 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 -Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126/. W uzasadnieniu organ podał, iż ustalił, że inwestor R. C. wykonał garaż bez pozwolenia na budowę. Garaż posiada konstrukcję drewnianą, dach wykonany został częściowo z desek, częściowo z blachy trapezowej. Garaż został wykonany przy istniejącym ogrodzeniu murowanym, posiada on kształt litery L. W rzucie wymiary garażu wynoszą: 4,40mx 3,50m. Organ przytoczył treść przepisu art. 48 ustawy-Prawo budowlane zgodnie, z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu. Powołując się na cytowany przepis art. 48 organ orzekł o rozbiórce zgodnie z sentencją decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji R. C. podniósł, że nie wykonał garażu bez pozwolenia lub zgłoszenia. Odwołujący wskazał, że w 1979r. kupił część domu i od tego czasu w tym miejscu stało pomieszczenie z desek na opał i narzędzia. Z upływem czasu deski próchniały i odwołujący poprawił wizerunek podwórka poprzez zmodernizowanie pomieszczenia, w tym zmniejszenie go o 2m³. Odwołujący wskazał, że w tej sytuacji nie zgadza się z ustaleniem organu, że bez pozwolenia na budowę zbudował garaż, nadto wskazał, że nie może go rozebrać gdyż przechowuje w nim, od czasu zakupu domu, sprzęt narzędzia itp. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 15 listopada 2002 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że na posesji przy ul. [...] w Ł. R. C. rozebrał obiekt gospodarczy i w jego miejscu w czerwcu 2002r. wybudował bez pozwolenia na budowę obiekt budowlany – garaż w kształcie litery L. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji wydane na podstawie art. 48 ustawy-Prawo budowlane jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 48. Wskazano, że z treści oświadczenia odwołującego złożonego do protokołu z wizji z dnia 12.09.2002r. wynika jednoznacznie, że omawiany obiekt został wybudowany po rozbiórce starej drewnianej szopy. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odwołaniu, że inwestor "zmodernizował "pomieszczenie, czemu przeczy również twierdzenie, że zmniejszył je nawet o 2m³. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy-Prawo budowlane przedmiotowe roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro wybudowany przez odwołującego obiekt budowlany takiego pozwolenia nie posiada należało orzec jego rozbiórkę. R. C. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w czerwcu 2002r. nie wykonywał żadnych robót budowlanych. Istniejący obiekt był posadowiony na wylewce betonowej, posiadał szkielet o konstrukcji drewnianej. Skarżący podniósł, że w oparciu o istniejącą posadzkę i konstrukcję drewnianą dokonał wymiany i naprawy drewnianych ścian obiektu. Skarżący ponownie wskazał, że w 1979r. a więc gdy zakupił część budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przedmiotowy budynek gospodarczy istniał i już wówczas był zdewastowany. Od tego czasu aż do czerwca 2002r. nie przeprowadzano żadnych remontów tego budynku. Skarżący wskazał nadto ponownie, że zmniejszył kubaturę obiektu o 2m³ oraz, że obiekt nie zmienił swojego przeznaczenia, albowiem w dalszym ciągu służy jako składzik. Niezależnie od powyższego skarżący powołał się na przepis art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego stanowiącego, że nie można nakazać rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi organ podał, iż w sprawie nie ma zastosowania powoływany przez skarżącego art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem budowa została zakończona w 2002r., co potwierdził skarżący podpisując protokół z wizji z dnia 12.09. 2002r. Postanowieniem z dnia 13 października 2005r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć skarżącego R. C. Następnie postanowieniem z dnia 6 stycznia 2009r. Sąd podjął zawieszone postępowanie z uwagi na ustanie p. M. C., A. M. C. oraz A. E. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest więc ustalenie, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, przy czym sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 i 77 kpa. Rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki garażu usytuowanego na działce opisanej w decyzji, podjęte w oparciu w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ oparł na ustaleniu, iż w czerwcu 2002r. bez pozwolenia na budowę skarżący wykonał garaż o konstrukcji drewnianej, z dachem wykonanym częściowo z blachy trapezowej, w miejscu nowego garażu wcześniej istniała szopa drewniana rozebrana przez inwestora w czerwcu 2002r. Ustalenie takie poczynione zostało przez organ w oparciu o dowód z oględzin obiektu budowlanego, przeprowadzony w dniu 12 września 2002 r. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący kwestionował te ustalenia, zarzucając, że nie wykonał garażu bez pozwolenia na budowę, lecz zmodernizował, istniejące od daty zakupu nieruchomości w 1979r., pomieszczenie gospodarcze z desek / szopę drewnianą/ służącą do przechowywania opału i narzędzi. Pomieszczenie było posadowione na wylewce betonowej, posiadało szkielet o konstrukcji drewnianej i od 1979r. nie było remontowane. Zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady prawdy obiektywnej przewidzianej w w/wym. przepisie wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego oraz zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy nie wyjaśniły w sposób należyty, czy w okolicznościach sprawy doszło do wybudowania obiektu budowlanego / garażu/ bez pozwolenia na budowę czy też do wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści przepisu art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, bezwzględna sankcja rozbiórki dotyczyła wybudowania obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia lub zgłoszenia, bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Takim obiektem budowlanym jest niewątpliwie wybudowanie garażu. Natomiast prowadzenie innych robót budowlanych wymagających pozwolenia lub zgłoszenia nie jest objęte hipotezą art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 "w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia". W tym miejscu jedynie na marginesie wskazać należy, że konsekwencją prowadzenia robót, o których mowa w art. 50 Prawa budowlanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Konsekwencją tego postępowania może być nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czy też również rozbiórka obiektu w warunkach określonych w tym przepisie. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei art. 3 pkt 8 zawiera ustawową definicję remontu, stosownie do tego przepisu przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 / np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego/. Skarżący podnosił wyżej przytoczone zarzuty, których istotą było zakwestionowanie stanowiska organów administracji w przedmiocie wybudowania garażu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że istotą tych zarzutów było wskazywanie, iż przedmiotem robót budowlanych nie była budowa obiektu budowlanego / garażu/, lecz remont / modernizacja/ istniejącego pomieszczenia gospodarczego, szopy drewnianej. W ocenie Sądu argumenty skarżącego zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji stwierdzić należy, że naruszone zostały przytoczone przepisy postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 k.p.a., nakładające na organ obowiązek rzetelnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego. Organy nie ustaliły bowiem w sposób należyty stanu faktycznego sprawy i wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przyjęcie przez organy administracji, że wykonane przez inwestora roboty budowlane dotyczyły wybudowania obiektu budowlanego / garażu/ wymagającego pozwolenia na budowę, a nie stanowiły robót budowlanych innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego nastąpiło bez prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organy aby zastosować sankcję przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego musiały wykazać zaistnienie w sprawie przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu /wybudowanie obiektu budowlanego- garażu bez pozwolenia na budowę/. Kwestia ta- poza niekwestionowanym w sprawie brakiem pozwolenia na budowę i brakiem zgłoszenia - była sporna w sprawie i wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia stanu obiektu - szopy przed przystąpieniem do wykonywania prac budowlanych, następnie ustalenia jakie faktycznie prace zostały wykonane i dokonania oceny tych prac na gruncie cytowanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane. Dla dokonania powyższych ustaleń organ winien dopuścić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, w tym zeznania świadków lub strony, mając na uwadze treść przepisu art. 75 §1 kpa stanowiącego, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ze względu na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c / ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji punktu pierwszego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uzupełnić postępowanie dowodowe w wyżej wskazanym zakresie w celu jednoznacznego ustalenia czy w rozpatrywanej sprawie inwestor wybudował obiekt budowlany podlegający uregulowaniom art. 48 Prawa budowlanego, czy też prowadził inne niż określone w art. 48 roboty budowlane podlegające regulacji powołanych wyżej przepisów ar. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie działając na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane.