II OSK 311/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 629/07 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr K.O. [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 629/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r., zn. K.O.1071/07 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Miasta Gminy Stryków decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., zn. [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] Nr [...], zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w S. przy ul. [...]. W dniu 30 października 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wpłynął wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. We wniosku tym zarzucono, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., zn. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta – Gminy Stryków z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z udziałem społeczeństwa oraz rozprawę administracyjną, na której mieszkańcy S. zgłosili sprzeciw wobec planowanego przedsięwzięcia. Zarzuty zainteresowanych stanowiły podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych w środowisku przed oddaniem do użytkowania stacji w obecności mieszkańców ul. [...],[...] i [...]. Zdaniem Kolegium organ I instancji wyjaśnił faktyczny zakres oddziaływania inwestycji, wskazując że obszary pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wartościach wystąpią wyłącznie w wolnej przestrzeni, do której ludzie nie mają fizycznego dostępu. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż w sposób prawidłowy zastosowano przepisy dotyczące przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa oraz odniesiono się do zgłoszonych uwag, zarówno poprzez wyjaśnienie kwestii dotyczącej zakresu oddziaływania inwestycji, jak również poprzez nałożenie na inwestora wnioskowanego przez zainteresowanych obowiązku. Kolegium nie podzieliło też zarzutów Stowarzyszenia dotyczących obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej, wskazując, że organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, która ma na celu wykazanie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez wykonanie pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych, cel nałożenia tego obowiązku został więc jasno sprecyzowany. W dniu 8 marca 2007 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że organy orzekające w sprawie popełniły przestępstwo. Zakwestionowano twierdzenie, że inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska podnosząc, iż członkowie Kolegium nie mają w tej sprawie odpowiedniej wiedzy oraz, że stoi ono w sprzeczności z treścią pisma Ministra Zdrowia z dnia 9 lutego 2007 r., który w oparciu o opinię Instytutu Medycyny Pracy stwierdził, iż nie ma dowodów na nieszkodliwość pola elektromagnetycznego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., zn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 20 lutego 2007 r. Ponadto Kolegium w uzasadnieniu decyzji, stwierdziło, że stanowisko Dyrektora Departamentu Zdrowia Publicznego w Ministerstwie Zdrowia zawarte w piśmie z dnia 9 lutego 2007 r. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. W piśmie tym wskazano wprawdzie, że brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających nieszkodliwość pól elektromagnetycznych, z drugiej zaś strony podano jednak, że badania wpływu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stacje bazowe telefonii komórkowej na stan zdrowia osób zamieszkujących w pobliżu nich, nie wykazały ich szkodliwości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego autora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ustawa Prawo ochrony środowiska nie określa żadnych wymagań dla osób sporządzających raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – może to być zarówno wnioskodawca (inwestor), jak i dowolna osoba fizyczna albo prawna działająca w tym zakresie na zlecenie wnioskodawcy. Organ podkreślił także, że sformułowane przez Burmistrza Miasta – Gminy Stryków uwagi dotyczące wniosków i zastrzeżeń, zostały oparte na danych pochodzących z raportu uzgodnionego przez organy administracji (postanowienia: Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2005 r., zn. [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] listopada 2005 r., zn. [...]) posiadające specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję SKO w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. Stowarzyszenie zarzuciło niezastosowanie: art. 106 § 2 i 5, art. 75 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 89 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto pominięcie art. 56 ust. 8, 11 oraz 52 Prawa ochrony środowiska. Jednocześnie podniesiono, że zaistniały przesłanki z art. 231 § 1 i 271 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks Karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. skargę podkreślił, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, służącym eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi o szczególnym ciężarze gatunkowym. Strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, podnosząc, iż organ I instancji całkowicie pominął wnioski społeczeństwa. Tymczasem w sprawie niniejszej uwagi i wnioski, o których mowa w przepisie art. 56 ust. 4 pkt 2 sformułowane zostały na rozprawie otwartej dla społeczeństwa, przeprowadzonej w dniu 5 stycznia 2006 r. Mieszkańcy ul. Warszawskiej 4a w S. zażądali, aby zapewniono im możliwość uczestniczenia w czynnościach wykonywania pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych w środowisku, przed przekazaniem instalacji do użytku z zapisem, jakie skutki zdrowotne powodują. Wydając w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Burmistrz Miasta – Gminy Stryków nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych w środowisku przed oddaniem do użytkowania stacji w obecności mieszkańców ul. [...]:[...],[...] i [...]. Organ wskazał też, że obszary pól o ponadnormatywnych właściwościach wystąpią wyłącznie w wolnej przestrzeni, do której ludność nie będzie miała fizycznego dostępu. W tym stanie rzeczy Sąd, mając na uwadze okoliczność, iż wnioski sformułowane jako konkluzja rozprawy przeprowadzonej z udziałem społeczeństwa zostały przez organ w całości uwzględnione, uznał, iż uzasadnienie decyzji sporządzone w sprawie niniejszej spełniało wymogi przepisu art. 56 ust. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, niezależnie od wniosków zgłoszonych przez społeczeństwo, organ z urzędu nałożył na inwestora obowiązek uzyskania analizy porealizacyjnej w terminie jednego miesiąca od otrzymania decyzji na użytkowanie stacji bazowej w celu wykazania rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez wykonanie pomiarów natężenia pól elektomagnetycznych wraz z opisem działań zmniejszających lub kompensujących szkodliwe oddziaływanie na środowisko lub zdrowie ludzi. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż organ I instancji oparł swe rozważania wyłącznie o treść raportu pomijając wnioski społeczeństwa w postaci złożonego do akt sprawy przez E. B. opracowania Sąd zauważył, że E. B. nie była stroną postępowania i nie mogła wobec tego skutecznie składać wniosków dowodowych w sprawie. Odnosząc się do zarzutu pominięcia jako dowodu w sprawie treści pracy poglądowej pracowników Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi, Sąd zauważył, że praca ta jest opracowaniem ogólnym, przygotowanym w celu publikacji w specjalistycznym czasopiśmie i jako taka nie została sporządzona na potrzeby sprawy dotyczącej lokalizacji stacji bazowej w S., przy ul. [...], tym samym nie mogła stanowić dowodu w sprawie niniejszej. Ponadto Sąd zauważył, że ze względu na wciąż krótki okres funkcjonowania telefonii komórkowej tak w Polsce jak i na świecie, problematyka szkodliwego oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych przez maszty telefonii komórkowej na zdrowie i życie człowieka pozostaje nadal dziedziną nierozpoznaną. Dlatego też nie można było wymagać od organu administracji, aby ustosunkowywał się do wszelkich przedstawionych przez stronę opracowań na temat szkodliwości oddziaływania pól elektromagnetycznych. Sąd wskazał też, że załączone przez stronę skarżącą do akt sądowych orzeczenia nie dotyczyły – wbrew temu co twierdził prezes skarżącego stowarzyszenia – analogicznych do sprawy niniejszej stanów faktycznych. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów prawa karnego, sąd podkreślił, że może orzekać jedynie w zakresie zgodności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji z obowiązującymi przepisami, w żadnym razie nie leży w jego kompetencji rozstrzyganie kwestii będących przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w R. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W związku z tymi naruszeniami wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub stwierdzenie jego nieważności, albowiem strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Stowarzyszenia podniósł, iż materiał dowodowy nie został rozpatrzony zgodnie z wymogami prawa, pominięto bowiem dowody zgłaszane przez Stowarzyszenie, a ponadto obowiązkiem organu było powołanie biegłego, który rozpatrzyłby cały materiał dowodowy i wydał jednoznaczną opinię w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a nie środkiem zaskarżenia aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), bo taką funkcję spełnia skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z powyższym, skarga kasacyjna powinna spełniać określone warunki wynikające z art. 174 i 176 p.p.s.a., tym bardziej że zgodnie z art. 175 p.p.s.a. pismo to powinno być sporządzane przez pełnomocnika legitymującego się odpowiednim przygotowaniem prawniczym i uprawnieniami zawodowymi. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, nie spełnia wszystkich tych wymogów, bowiem zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie mogą odnosić się do zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd I instancji nie orzeka w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł więc ich naruszyć. Całkowicie prawidłowo natomiast Sąd I instancji w zaskarżanym wyroku doszedł do przekonania, że żaden z wyżej wymienionych przepisów nie został naruszony w postępowaniu administracyjnym przez organ wydający zaskarżaną decyzje. Opracowanie mgr inż. M. K., opracowanie pracowników Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi na temat wpływu stacji bazowych telefonii komórkowej na subiektywne dolegliwości mieszkańców, czy też inne tego typu prace poglądowe, nie mogą stanowić dowodów w konkretnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym konkretnej inwestycji, gdyż prace te nie zostały przygotowane dla potrzeb tego postępowania, ani też nie są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. (zdanie drugie). O słuszności powyższego twierdzenia może świadczyć to, że powyżej wymienione opracowania, jak i wiele innych im podobnych, są powoływane przez organizacje ekologiczne i przeciwników telefonii komórkowej również w wielu innych postępowaniach z tej dziedziny. W związku z powyższym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Burmistrz Miasta – Gminy Stryków, nie miał obowiązku odnosić się do materiałów, które nie stanowiły dowodów w sprawie, czy też do uwag i wniosków mieszkańców opierających się na takich materiałach, bądź kwestionujących bezpodstawnie prawidłowo przygotowany raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Uwzględniając wnioski mieszkańców w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa w dniu 5 stycznia 2006 r. przeprowadzano rozprawę administracyjna, a następnie w kwestionowanej decyzji nałożono na inwestora obowiązki: – przed oddaniem do użytkowania rozbudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej należy przeprowadzić pomiary natężenia pól elektromagnetycznych w obecności mieszkańców ul. Warszawskiej 4, 4a i 4b (pkt VIII), – wykonać analizę porealizacyjną dla planowanego przedsięwzięcia w terminie jednego miesiąca od czasu uzyskania decyzji na użytkowanie (pkt X). Ponadto w osnowie omawianej decyzji, jak i w jej uzasadnieniu jednoznacznie stwierdzono, "że ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, w którym przekroczony jest dopuszczalny poziom niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego". Z czego wynika, że projektowana stacja bazowa zarówno na etapie budowy, eksploatacji i likwidacji nie będzie stwarzała zagrożenia dla zdrowia ludzi. Trudno więc przyjąć, że Sąd I instancji nie miał pewności, czy stacja bazowa telefonii komórkowej jest bezpieczna czy też nie, bowiem taka wątpliwość nie wynika z akt sprawy ani z rozstrzygnięć organów i rozstrzygnięcia Sądu zawartego w zaskarżonym wyroku. Natomiast ogólnikowych uwag Sądu na temat stanu wiedzy o braku szkodliwości pól elektromagnetycznych na zdrowie i życie ludzkie, zamieszczonych na stronie 10 uzasadnienia wyroku, nie można traktować jako wniosków merytorycznych ani też jak oceny prawnej zaskarżonego aktu. Tego typu stwierdzenia są zbędne w uzasadnieniu orzeczenia Sądu, który bada legalność zaskarżonego aktu i w tym wyłącznie zakresie powinien oceniać ten akt. W tym fragmencie uzasadnienia wyroku, sąd najwyraźniej zapomniał o roli i funkcji wynikającej z art. 184 Konstytucji i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), nie dyskwalifikuje to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonego orzeczenia. Drugim powodem, dla którego wniesiona skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku jest to, że jej uzasadnienie zupełnie nie koresponduje z innymi zarzutami naruszenia przepisów: art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie. W takiej sytuacji należy odpowiedzieć, że prawidłowo sąd ww. przepisów nie zastosował, gdyż nie było ku temu przesłanek, skoro nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta – Gminy Stryków z dnia [...] stycznia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem uzasadnienie tej decyzji odpowiada wymaganiom art. 56 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zaskarżany wyrok w o cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, należało więc na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.