I SA/Wa 1831/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2008 roku nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] orzekającej w przedmiocie ustalenia na rzecz M. M. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cel publiczny jakim jest budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha – o łącznej powierzchni [...] ha, obciążonej nieodpłatną i dożywotnią służebnością osobistą na rzecz I. W., ustalającą odszkodowanie za ww. nieruchomość na kwotę [...] zł i odszkodowanie za obciążającą nieruchomość służebność osobistą w kwocie [...] zł oraz zobowiązującą M. M. i I. W. do rozwiązania umowy dożywocia i wykreślenia obciążenia z działu III księgi wieczystej - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] , obwodnica miejscowości S., O., L. i W.; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a. Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że pismem z dnia 29 czerwca 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku Wojewoda [...] ustalił na rzecz M. M. odszkodowanie za ww. nieruchomość na kwotę [...] zł i odszkodowanie za obciążającą nieruchomość służebność osobistą w kwocie [...] zł oraz zobowiązującą M. M. i I. W. do rozwiązania umowy dożywocia i wykreślenia obciążenia z działu III księgi wieczystej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. M. w części dotyczącej ustalenia wartości działki nr [...] o pow. [...] ha . Pismem z dnia 4 lutego 2008 roku Minister Infrastruktury wystąpił do M. M. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyrażenie zgody na wszczęcie przez organ wojewódzki z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia 12 czerwca 2008 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyraził zgodę na wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z przedmiotową nieruchomość. Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Minister Infrastruktury stwierdził również, że na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że dla określenia wartości gruntu przeprowadzono badania i analizę segmentu rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na terenach przeznaczonych pod budowę dróg publicznych i przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne, usługowe, usługowo – mieszkalne oraz nieruchomości położonych na terenach dolin rzecznych, zbiorników wodnych, rolnych oraz segment rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych , przeznaczonych pod budowę dróg publicznych i pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne oraz segment rynku nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami gospodarczymi w okresie od października 2005 do 2007 do dnia wyceny. Skoro zatem przy szacowaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy odniósł się do transakcji nieruchomościami z innego segmentu rynku nieruchomości niż rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, to zdaniem organu, stanowi to naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., i w tej części sporządzony operat szacunkowy nie może być uznany za prawidłowy. Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że wyjaśnienia wymaga zakres praw obciążających nieruchomość, nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie organ wojewódzki przyjął, że strony zawarły umowę o dożywocie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) i dotyczyło ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżąca M. M. korzystając z możliwości określonej w art. 127 § 1 kpa, zakwestionowała w złożonym odwołaniu, wysokość przyznanego odszkodowania w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha uznając je za zaniżone w świetle wyceny pozostałych działek. Biorąc powyższy stan faktyczny pod uwagę Sąd uznał, że rozpatrując złożone odwołanie organ II instancji naruszył przepisy art. 138 § 2 i art. 139 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa stanowi jednak wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Zgodnie z treścią art. 139 kpa rozpatrując złożone odwołanie organ II instancji nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten statuuje tzw. zasadę reformationis in peius, która oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się" (czyli w sposób pogarszający jej sytuację prawną). Strona odwołująca winna mieć bowiem pewność , że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Uzasadniając uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia Minister Infrastruktury uznał, że ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość budzi istotne wątpliwości organu odwoławczego, ponieważ wojewoda oparł się na operacie szacunkowym, w którym analizą objęto różne segmenty rynku ( w tym nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne z usługami ) , a nie wyłącznie przeznaczone pod drogi publiczne, a co za tym idzie odszkodowanie powinno być określone na niższą kwotę. Faktem powszechnie znanym jest bowiem, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne mają niższą wartość rynkową niż nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkalne. Z tych powodów organ II instancji stanął na stanowisku, że organ I instancji przeprowadził kontrolowane postępowanie mające na celu ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość z naruszeniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 kpa). Równocześnie powołując się na treść art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy zalecił organowi I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, że winien on ponownie zlecić biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2001 roku oraz wyjaśnienie , na jakiej podstawie organ I instancji ustalił treść łączącej strony umowy dożywocia. W świetle przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z takim uzasadnieniem zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może się zgodzić. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym jej zakresie, a nie ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji i do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. syg. akt II OSK 1081/05, OSP 2006/6/66). Minister uznając, że organ I instancji ustalił zbyt wysokie odszkodowanie za wywłaszczone działki winien mieć świadomość, że ponownie wyliczona wartość odszkodowana ma być niższa niż wynikająca z decyzji organu I instancji oraz wynikająca z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego U. P. Natomiast ewentualne ustalenia dotyczące umowy dożywocia, nie wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w znacznej części. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien był rozważyć możliwość skorzystania z uprawnień reformacyjno-merytorycznych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwzględnieniem postanowień art. 139 kpa. Bowiem z mocy art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Reasumując , zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy nie uzasadnił potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części zamiast samodzielnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Nieuzasadnione w tej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, w istocie stanowiło obejście przywołanej wyżej zasady reformationis in peius wynikającej z art. 139 kpa. Jeżeli bowiem Minister stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo określił wysokość przyznanego odszkodowania, to winien zdecydować, czy uchybienie organu I instancji w tym przedmiocie miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego - dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji ustalającej nową wysokość odszkodowania (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego i wówczas utrzymać w mocy taką decyzję, nawet wadliwą w ocenie organu II instancji, lecz korzystniejszą dla strony odwołującej się. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie w trybie art. 136 kpa przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, tak by mógł ponownie merytorycznie rozpatrzeć niniejszą sprawę. Jeżeli zaś po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister stwierdzi, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, to winien zdecydować, czy uchybienie organu I instancji w tym przedmiocie miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego - dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego i wówczas utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, jako korzystniejszą dla strony odwołującej się. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.