II GSK 634/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Pysiak po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2682/08 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2682/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. J. i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji przyznającej A. J. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004 r. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. A. J. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR) w P. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, deklarując do płatności działki oznaczone literami od A do K, położone na dziesięciu działkach ewidencyjnych znajdujących się w powiecie p., gminie P., w obrębie ewidencyjnym: P., M. W dniach [...] sierpnia 2004 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu. W protokole kontroli w rubrykach "Uwagi inspektora terenowego" dotyczących poszczególnych działek rolnych dokonano następujących adnotacji: "granice łąki ustalono w oparciu o wskazanie właściciela" (odnośnie działki rolnej D), "łąka porośnięta jest kilkuletnimi drzewami (brzozy samosiejki)" (odnośnie działek rolnych F i G). Na ostatniej stronie protokołu kontroli w rubryce "Uwagi inspektorów terenowych" dokonano wpisu, że "działki rolne o symbolach E, F, D, G nie spełniają dobrej kultury rolnej (chwasty, krzaki, kilkuletnie drzewa samosiejki)". Z kolei w rubryce "Uwagi osoby obecnej przy kontroli" wpisano, że "działka G w trakcie wykaszania po długotrwałym nieużytkowaniu, działka F będzie wykaszana po wykoszeniu działki G, działka D nie będzie wykoszona ze względu na duże zawilgocenie, działka E będzie wykoszona jeśli będzie można wjechać". Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał A. J. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004. W dniu [...] listopada 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] marca 2005 r., jednakże na skutek odwołania strony decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. została uchylona decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2008 r. z powodu naruszenia przy jej wydawaniu art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Odwołanie od tej decyzji złożył A. J. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2005 r. o przyznaniu dopłat bezpośrednich była wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ powołał się na art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1, ze zm.; dalej cytowane jako: rozporządzenie nr 1782/2003) i stwierdził, że do przyznania płatności bezpośrednich na podstawie wniosku złożonego w 2004 r. kwalifikują się grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Stwierdzenie faktu, że określone grunty rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na ten dzień skutkuje trwałym wykluczeniem powierzchni, na której grunty takie są położone z przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Skoro protokół z kontroli na miejscu oraz zdjęcia przedmiotowych działek potwierdzają, że grunty rolne znajdujące się na działkach oznaczonych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jako "D", "F", "G" (położonych odpowiednio na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...]) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., to decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o przyznaniu A. J. płatności bezpośrednich na rok 2004 do wspomnianych działek rolnych rażąco naruszała art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003, co z kolei stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył A. J., zarzucając naruszenie przez organ art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowane decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a., a zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Sąd wskazał, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości – a tym samym kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia – okoliczności, czy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] marca 2005 r. istotnie wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja, czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Oznacza to, że do przyznania płatności bezpośrednich na podstawie wniosku złożonego w 2004 r. kwalifikują się grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organów administracji, z przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2004 r. kontroli oraz zdjęć wykonanych w tym dniu nie wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowe działki rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Z przeprowadzonej kontroli nie można wywieść w sposób niewątpliwy, że przedmiotowe grunty rolne nie były poddane działaniom agrotechnicznym również w 2003 r. Podstawę do stwierdzenia, że decyzja o przyznaniu również na sporne grunty dopłat bezpośrednich została wydana z rażącym naruszeniem prawa mogłyby stanowić tylko takie dowody, które ponad wszelką wątpliwość wykazywałyby, że w dniu 30 czerwca 2003 r. sporne grunty rolne nie były prawidłowo użytkowane rolniczo, czyli nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność muszą być wykazane rażące naruszenia prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że protokół kontroli i zdjęcia fotograficzne wskazujące na brak kultury rolnej gruntów w sierpniu 2004 r. stanowiły również dowód na okoliczność zaniedbań polegających na braku właściwego użytkowania rolniczego gruntów w czerwcu 2003 r. Wydanie rozstrzygnięcia przez organ w sytuacji, gdy sprawa nie została wyczerpująco i wszechstronnie wyjaśniona, a niepełny materiał dowodowy nie zezwalał na niebudzące wątpliwości ustalenia faktyczne – stanowiło naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe wady wydanych w sprawie decyzji stanowiły naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ARiMR, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) przez błędne uznanie, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się uchybienia przepisom proceduralnym, w szczególności art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 k.p.a. w ten sposób, iż nie przeprowadził postępowania dowodowego oraz nie dokonał wyczerpującej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w konsekwencji czego wydał rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy sprawa nie została wyczerpująco i wszechstronnie wyjaśniona; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niewyjaśnieniu z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji nie uznał protokołu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie A. J. w dniach [...] sierpnia 2004 r. (kluczowego dowodu w niniejszej sprawie) za wiarygodny dowód na okoliczność braku utrzymywania gruntów poddanych wspomnianej kontroli w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z istoty tego rodzaju postępowania wynika, że w jego toku bada się jedynie legalność decyzji administracyjnej, oceniając czy organ, który wydał daną decyzję nie naruszył prawa w stopniu rażącym. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w takim stopniu, w jakim dzieje się to w postępowaniu "zwykłym". W postępowaniu nieważnościowym weryfikuje się decyzję organu niższego rzędu na podstawie materiału dowodowego, jaki ten ostatni organ zebrał i jakim dysponował w dacie wydawania decyzji. Niezasadne jest wobec tego stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ wydał decyzję na podstawie "niepełnego" materiału dowodowego. Materiał dowodowy był kompletny – był to bowiem ten sam materiał, którym dysponował organ niższego rzędu wydając unieważnioną decyzję. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ nie dokonuje żadnych nowych ustaleń faktycznych, gdyż nie to jest przedmiotem jego orzekania. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ nadzoru ograniczony jest do ustalenia, czy dana decyzja administracyjna została wydana przy zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie może nakazać organowi przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia ustaleń faktycznych, które wykraczałyby poza zakres dozwolonego zachowania organu w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i które naruszałyby tym samym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd pierwszej instancji podważył wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, nie wskazując jednakże przyczyn zakwestionowania tych wyników. Sąd nie wskazał co konkretnie przemawia za tym, że znajdujący się w aktach sprawy protokół nie dowodzi jednoznacznie, iż grunty zadeklarowane do płatności przez skarżącego nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Kontrole na miejscu przeprowadzane są przez osoby o odpowiednim wykształceniu kierunkowym i po dodatkowym przeszkoleniu specjalistycznym. Osoby z takim przygotowaniem merytorycznym ponad wszelką wątpliwość są w stanie stwierdzić, czy dane grunty trzynaście miesięcy wcześniej (to jest od dnia kontroli do dnia 30 czerwca 2003 r.) były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, co w przypadku łąk oznacza koszenie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. Ustalenie podczas kontroli w 2004 r., że na gruntach znajdują się wieloletnie byliny w sposób jednoznaczny wskazuje, iż rośliny te znajdowały się na tych gruntach co najmniej od kilku okresów wegetacyjnych, co wyklucza, aby na dzień 30 czerwca 2003 r. grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej (to jest w odniesieniu do łąk – skoszone). W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego ustalenia poczynione w toku kontroli na miejscu, znajdujące potwierdzenie w zdjęciach dokumentujących obecność na kontrolowanych gruntach zarośli i bylin wieloletnich – nie stanowią wyczerpującego dowodu potwierdzającego fakt, iż na dzień 30 czerwca 2003 r. kontrolowane grunty nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Sąd nie wskazał, dlaczego odmawia wiarygodności dowodom znajdującym się w aktach sprawy. Uniemożliwia to ocenę zasadności przyjętego przez Sąd stanowiska i czyni niemożliwym wykonanie wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o oddalenie tego środka odwoławczego oraz "o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych". III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego. W razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego należy wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zasadności zgłoszonych zarzutów należy na wstępie podkreślić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2005 r. przyznającej A. J. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2004 rok z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu tj. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnieć też należy, że kwestionowana decyzja o przyznaniu płatności została wydana po upływie 7 miesięcy od zakończenia kontroli na miejscu, zatem wyniki kontroli były znane organowi, który ją wydawał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie polegać miało na niesłusznym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ z obrazą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśnił sprawy należycie i oparł się na budzących wątpliwości ustaleniach faktycznych. Oczywiście rację ma kasator, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ, który wydał weryfikowaną decyzję. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje żadnych ustaleń. Organ ten mając do dyspozycji zgromadzony wcześniej materiał dowodowy oraz kontrolowaną decyzję ocenia, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego decyzja ta dotknięta była jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Organ nie rozpoznaje sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Jednak nie oznacza to, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nadzoru jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Celem i istotą takiego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ nadzoru, jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., (vide wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1142/06 niepublikowany). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do takiego, rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, zaś utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie było przeprowadzone w sposób, który pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja o przyznaniu A. J. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa i to takim, które ma charakter rażący. Zgodnie z art. 143b ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 obszar użytków rolnych nowego państwa członkowskiego objęty system jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie oraz, jeśli jest to właściwe jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez komisję. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wreszcie w art. 2 ust. 2 w/w ustawy wskazuje się, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Z przytoczonych norm prawnych wynika, że jednym z podstawowych warunków przyznania pomocy finansowej jest utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zagadnienie to zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. 65, poz. 600 ze zm.). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska było, w przypadku łąk, koszenie trawy co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym. Po zmianie rozporządzenia, która nastąpiła rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 36, poz. 326) z dniem 16 marca 2005 r., utrzymywaniem łąk w dobrej kulturze rolnej jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. W tym stanie rzeczy rażące naruszenie prawa przy przyznawaniu płatności miałoby miejsce wtedy, gdy płatność przyznano mimo niewątpliwego wykazania, iż w dacie 30 czerwca 2003 r. grunty zgłoszone do płatności nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób ocenić w sposób niebudzący wątpliwości, iż zakwestionowane działki gruntu nie spełniały wymogu, o którym mowa w treści art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż organ nadzoru nie ocenił, czy protokół kontroli zawiera bezsporne i zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym informacje o stanie zakwestionowanych działek gruntu ustalonym na dzień 30 czerwca 2003 r. W tej sytuacji należy uznać, iż trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenia o nieutrzymywaniu zakwestionowanych działek gruntu przez wnioskodawcę w dobrej kulturze rolnej, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia oraz treść protokołu nie może przesądzać o wykazaniu ponad wszelką wątpliwość, iż na dzień 30 czerwca 2003 r. grunty te nie spełniały przesłanki, o jakiej mowa w w/w przepisach prawa. Okoliczność ta nabiera szczególnego znaczenia jeśli zważyć jakość wykonanych zdjęć. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zwraca uwagę, że z akt sprawy wynika, iż ustalając istnienie przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności organ nadzoru oparł się przede wszystkim na treści protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2004 r. Organ nie dostrzegł jednak, że protokół ten jest niejednoznaczny i nie zawiera w części końcowej (Uwagi inspektorów terenowych) najistotniejszej dla sprawy konkluzji, iż inspektorzy stwierdzili, że działki E, F, D i G nie spełniały warunku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Organ nie spostrzegł także, że w protokole kontroli przeprowadzonej przez wymienionych z nazwiska inspektorów znajdują się dopiski i przekreślenia dokonane przez osobę trzecią, co jest niedopuszczalne i sprawia, że protokół traci wiarygodność. Organ nie dostrzegł także, że w części protokołu zawierającej ocenę poszczególnych działek brak zastrzeżeń do działki E, zaś w części końcowej znajduje się konkluzja, że działka ta (jako jedna z czterech) nie spełnia wymogu dobrej kultury rolnej. Zapiski protokołu zostały też mylnie przez organ odczytane i z ustaleń organu wynika absurdalne ustalenie, że łąka na działce D nie została skoszona do 15 lutego (!) 2004 r., podczas gdy z niewyraźnego zapisu dotyczącego działki D wynika, że łąka nie została skoszona do 15 lipca 2004 r. Błąd ten został powtórzony w obu decyzjach. Tego typu błędy i wadliwości protokołu sprawiają, że wynikające niego ustalenia trudno uznać za niewątpliwe, zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, iż grunty zgłoszone do płatności nie były w dobrej kulturze rolnej 13 miesięcy przed kontrolą i co za tym idzie nie kwalifikowały się do płatności. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że kontrole przeprowadzają jednostki dysponujące warunkami organizacyjnymi, technicznymi i kadrowymi, a kontrolerzy są dobrze wykształceni właściwie nie ma znaczenia, bowiem istotny jest jedynie wynik ich pracy w postaci protokołu kontroli na miejscu i stosownej dokumentacji zdjęciowej. W sprawie niniejszej wynik ten zasadnie został zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji, bowiem kwestie istotne nie zostały w nim ustalone i wyjaśnione. Protokół kontroli, który może być podstawą do uznania, że rolnikowi nie należy się płatność musi być sporządzony z najwyższą starannością i być całkowicie jednoznaczny. Jak już wyżej wskazano, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie nadzorcze spoczywa obowiązek wykazania, w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości, iż w konkretnie rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, warunkująca stwierdzenie nieważności decyzji. Należało więc wykazać, na czym polegało rażące naruszenie wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji norm prawnych, pamiętając o tym, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest zatem, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Biorąc pod uwagę powyższe uwagi stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż wydając zaskarżoną decyzję organ uchybił przepisom proceduralnym i nie przeprowadził postępowania dowodowego oraz nie dokonał wyczerpującej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Zgodnie ze swoimi kompetencjami Sąd pierwszej instancji dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym ocenia prawidłowość stosowania przez organ administracji publicznej między innymi przepisów k.p.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania byłby zasadny, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną wykazała, iż Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgodności z przepisami k.p.a. kontrolowanej decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wykazał, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy pierwszy zarzut kasacyjny należy uznać za nieusprawiedliwiony. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji uzasadnił wyrok wystarczająco wnikliwie i podkreślił, że ze zgromadzonego materiału nie wynika w sposób niewątpliwy, iż grunty nie były prawidłowo użytkowane rolniczo w dniu 30 czerwca 2003 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.