II OSK 591/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/07 w sprawie ze skargi C.S. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C.S. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2005 r. C.S. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. ma mocy której skarżącemu odmówiono stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Jako przesłanki wznowieniowe skarżący wskazał nowe istotne okoliczności faktyczne w postaci, po pierwsze, postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r. prostującego oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., po drugie, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II OSK 267/05, zawierającego stwierdzenie o konieczności spełnienia jedynie wprowadzonych bezpośrednio przez ustawę przesłanek do utraty obywatelstwa polskiego. Sąd I instancji podkreślił, że po wznowieniu postępowania właściwy organ dokonuje w pierwszej kolejności oceny zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.), określonych w art. 145 §1 lub w art. 145a k.p.a., i dopiero w razie pozytywnego ustalenia, że przynajmniej jedna z takich przyczyn zaistniała, przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Ustalenie, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania wyklucza zaś merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej i uzasadnia - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że odnosząc się do wskazanych przez skarżącego przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego organy trafnie rozważyły podane przyczyny w kontekście przepisu art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., stanowiącego, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że podane przyczyny nie spełniają kryteriów podstawy wznowienia postępowania, wynikających z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Wskazany przez stronę wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r. wydany został w zupełnie innej sprawie, niż sprawa skarżącego, nie stanowi on ani nowego dowodu w sprawie, ani tym bardziej nowej okoliczności faktycznej, uzasadniającej wznowienie postępowania. Również postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nie stanowi nowego dowodu, istniejącego w dniu [....] listopada 2005 r., lecz nieznanego organowi orzekającemu o odmowie poświadczenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego. Z treści postanowienia nie wynika nowa istotna okoliczność faktyczna, nie znana organowi orzekającemu w dniu podjęcia, kwestionowanej przez skarżącego, decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., skoro wskazano w nim, iż organ popełnił przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. omyłkę pisarską w postaci błędnego określenia miejsca urodzenia matki skarżącego, co potwierdzają dokumenty dołączone przez skarżącego do wniosku, którym wszczęto postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Skoro zatem organ znał w dniu [...] listopada 2005 r. miejsce urodzenia matki skarżącego, jako określone w posiadanych aktach sprawy, nie można więc uznać tej okoliczności, w świetle art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., za okoliczność nieznaną organowi w chwili wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd stwierdził, że w sytuacji, kiedy podane przez skarżącego przyczyny, mające uzasadniać żądanie wznowienia postępowania, nie spełniały warunków określonych w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., organy nie miały podstaw do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący zainicjował postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, podczas gdy złożone przez niego pismo z dnia 9 grudnia 2005 r., uzupełnione pismem z dnia 19 grudnia 2005 r., stanowiło wniesione w terminie odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. Zdaniem skarżącego, wątpliwości organu co do intencji skarżącego odnośnie do skutków tego pisma powinny być przez organ wyjaśnione poprzez wezwanie skarżącego do sprecyzowania charakteru wniesionego żądania. Zaniechanie przez organy ustalenia charakteru złożonego pisma pozbawiło skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego; 2) art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a., wskutek zaniechania kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji w kwestii stwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego, tj. kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2005 r. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie Sądu I instancji, że "zawarte w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego rozważania dotyczące okoliczności wykluczających potwierdzenie skarżącemu posiadania przez niego obywatelstwa polskiego nie mają znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji" dowodzi, że skarżący został pozbawiony prawa do kontroli sądowoadministracyjnej prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w sprawie potwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego. Na podstawie tak sformułowanych podstaw kasacyjnych, szeroko uzasadnionych we wniesionym środku odwoławczym oraz pismach skarżącego z dnia 22 lutego 2008 r. i 5 marca 2009 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych w wysokości podwójnej stawki minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący wnioskiem z 19 grudnia 2005 r. wszczął postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Zdaniem strony, treść jego pisma z dnia 19 grudnia 2005 r., które stanowiło uzupełnienie do wcześniej złożonego pisma z 9 grudnia 2005 r. (błędnie zakwalifikowanego jako wniosek o sprostowanie, a stanowiącego w istocie odwołanie od decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego) nasuwała istotne wątpliwości co do sformułowanych w nich żądań, co uzasadniało wezwanie skarżącego do wyjaśnienia charakteru złożonego podania. Otóż należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres oraz żądanie. Złożenie skutecznego wniosku o załatwienie sprawy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, w ramach którego organ zobligowany jest do rozpatrzenia podania i do ustosunkowania się do niego w formie rozstrzygnięcia procesowego. O treści żądania zawartego w podaniu o wszczęcie postępowania decyduje strona, a nie organ, do którego podanie zostało wniesione. Związanie organu zgłoszonym żądaniem musi być zatem rozumiane w ten sposób, że o ile nie zachodzą wątpliwości co do zamiaru i intencji strony, organ zobowiązany jest załatwić sprawę administracyjną wyznaczoną zakresem wniosku. Wezwanie strony do sprecyzowania osnowy podania (oświadczenia) jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy została ona sformułowana w sposób niepozwalający na określenie istoty tego podania. Odnośnie do granic omawianego obowiązku organu administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreśla się że o tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma stron, a więc także na te, które są w swej treści jasne i zrozumiałe (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1134/05, Lex nr 275439). Należy zauważyć, że złożony w dniu 19 grudnia 2006 r. wniosek spełniał wymagania formalne i nie budził wątpliwości odnośnie do zakresu zgłoszonego przez stronę żądania. W tej sytuacji brak było podstaw do sformułowania pod adresem organów zarzutu naruszenia art. 15 w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. opartego na akcentowaniu faktu niezbadania rzeczywistej woli podmiotu składającego wniosek. Analiza treści pisma z 19 grudnia 2005 r. wskazuje, że zawarte w nim żądanie strony było jasno sformułowane. W piśmie tym skarżący wniósł o "wznowienie i ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdzenia posiadania [....] obywatelstwa polskiego" w związku z nowymi, istotnymi okolicznościami faktycznymi w sprawie. Skoro zatem z podania wynikała nie tylko wola wzruszenia decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, ale również podstawy wznowienia, nie można uznać, że wniesione podanie pozbawione było elementów, które pozwoliłyby na jego prawidłową kwalifikację jako wniosku o wznowienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie miał podstaw prawnych, by oświadczeniu temu nadać znaczenie odmienne od tego, jakie zostało przyjęte na wstępie w oparciu o wyraźne brzmienie złożonego podania. Nie można uznać, że wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wzruszenia decyzji była przez organy dorozumiana. Wola skarżącego wznowienia postępowania w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego znajduje potwierdzenie także w treści innych pism procesowych skarżącego. Wbrew temu, co skarżący podnosi w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. (str. 12 in fine), treść jego odwołania z dnia 27 stycznia 2006 r. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2006 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, również świadczy o tym, że skarżący we wniosku z 19 grudnia 2005 r. zażądał wznowienia postępowania, a nie weryfikacji decyzji odmawiającej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego w trybie zwykłym. Nie można też uwzględnić argumentów skarżącego zmierzających do wykazania, że podanie z dnia 19 grudnia 2005 r. stanowiło uzupełnienie odwołania z 9 grudnia 2005 r., które zostało błędnie rozpoznane przez Wojewodę Mazowieckiego jako wniosek o sprostowanie. Argument o komplementarnym charakterze podania z 19 grudnia 2005 r. w stosunku do podania z 9 grudnia 2005 r., które w intencji skarżącego stanowić miało odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2005 r. i bezpodstawnie zostało odmienne zakwalifikowane przez organ nie może się ostać choćby z tego względu, że treść podania z 9 grudnia 2005 r. wyraźnie wskazuje, że nie stanowi ono odwołania. Rodzaj wniesionego pisma sprecyzował zresztą sam wnioskodawca, w jego końcowej części wskazując, że "niniejsze pismo jest formą prostowania stanu faktycznego moich rodziców i nie jest odwołaniem od decyzji". W tych okolicznościach nie było podstaw, aby organy podjęły zabiegi zmierzające do wyjaśnienia charakteru wniesionego podania. Jeśli zatem obecnie skarżący dowodzi, że podanie z 19 grudnia stanowiło uzupełnienie podania z 9 grudnia 2005 r. to można by było co najwyżej przyjąć, że stanowiło ono uzupełnienie wniosku o sprostowanie. Mając jednak na uwadze, że – jak wskazano powyżej – z treści podania z 19 grudnia 2005 r. wynika żądanie wszczęcia odrębnego postępowania, tj. w przedmiocie wznowienia postępowania, taka kwalifikacja wniosku z 19 grudnia 2005 r. byłaby nieuprawniona. Z powołanych względów nie można zatem uznać, że podanie z 19 grudnia 2005 r. stanowi uzupełnienie podania z 9 grudnia 2005 r. Organy miały podstawy do przyjęcia, że stanowi ono odrębny wniosek. W tych okolicznościach na uwzględnienie nie zasługują argumenty dotyczące wniesienia podania z 19 grudnia 2005 r. – jako uzupełnienia do pisma z 9 grudnia 2005 r. w terminie do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Jak wykazano powyżej, całkowicie uzasadnione było traktowanie wniosku z 19 grudnia 2005 r. jako odrębnego od wniosku z 9 grudnia 2005 r. Złożenie zaś wniosku z 19 grudnia 2005 r. po upływie terminu przewidzianego do wniesienia odwołania również świadczy o dokonaniu przez organy prawidłowej kwalifikacji wniosku jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2005 r., która posiadała już walor decyzji ostatecznej. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przepisy art. 1 p.u.s.a. stanowią o kompetencji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zdaniem strony nieprawidłowe przeprowadzenie tej kontroli wiązało się z naruszeniem art. 134 p.p.s.a. poprzez odmowę merytorycznej kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2005 r. odmawiającej stwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego. Warto przypomnieć, że art. 134 p.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1) i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wskazano w skardze. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Do naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.) może zaś dojść w przypadku, kiedy Sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, zaś zawarte w uzasadnieniu wyroku ocena prawna i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, prowadzą do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację strony w stosunku do tej, która wynikała z uprzednio podjętego, zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie zapadł jednak wyrok oddalający skargę, zatem brak jest podstaw do twierdzenie, że zakaz reformationis in peius został naruszony. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. świadczy o niezrozumieniu zasad rządzących postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wydana na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego. Przepis art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania, tj. w razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji, a gdy podstawy te są, uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. W rozważanym przypadku miała miejsce sytuacja pierwsza, tj. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ustalenie zaś, po wszczęciu postępowania wznowieniowego, że w rzeczywistości brak jest podstaw do wznowienia, wyklucza merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie budzi wątpliwości, że jeżeli organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem, nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie. Skoro zatem Sąd nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu, w którym przeprowadzono ocenę istnienia podstaw wznowienia, a który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji, prawidłowo stwierdził, że zawarte w zaskarżonej decyzji rozważania merytoryczne dotyczące okoliczności wykluczających potwierdzenie posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego nie mają znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie uprawniają Naczelnego Sądu Administracyjnego do wypowiedzenia się co do prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie oceny, czy podane przez stronę przyczyny wznowienia postępowania spełniają kryteria podstaw wznowienia postępowania określone w przepisach k.p.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie pozwala bowiem na dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie szerszym, niż wyznaczonym żądaniem strony w podstawach kasacyjnych. Z powołanych względów również argumenty i wnioski skarżącego zawarte w pismach z dnia 22 lutego 2008 r. oraz 5 marca 2009 r. stanowiących uzupełnienie skargi kasacyjnej, jako wykraczające poza podstawy kasacyjne wskazane we wniesionym środku odwoławczym, nie podlegały uwzględnieniu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik strony powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.